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◈ 실농보상의 변천과정과 미성숙 과수등에 대한 보상문제 박 종 훈｜사무관, 건설교통부 중앙토지수용위원회 1. 문제의 제기
역사적으로 과거 19c 중엽에는 피수용자의 주관적 즉 대인적 관계 중심의 보상에서 20c초 부터는 수용물에 대한 객관적·대물적 보상으로 변천되었고, 최근에는 피수용자의 생활보장을 목적으로 하는 생활보상 방향으로 점차 전환되어 가고 있는 추세에 있으며, 우리 나라의 손실보상 기본법인 공공용지의취득및손실보상에 관한 법령도 그 동안 개정과정을 거처 생활보상의 확대 등 많은 발전을 거듭하고 있은 것도 사실이다. 생활보상의 하나인 실농보상도 그 동안 대상 및 보상기준 등이 계속 확대되어 왔으나, 그 발전과정에서 주로 댐건설사업등 대규모 사업지구에서 일부 악덕 경작자가 이를 악용하여 많은 실농보상을 받기 위한 위장전업 및 영농투기행위가 성행하는 등 부작용이 초래되었으며, 이러한 불법적·불합리적인 영농투기 등을 사전에 방지하기 위하여 97년도에 고소득 작물에 대하여는 보상대상 재배작물의 판단시점을 종전 보상계약체결 당시에서 공공사업시행지구의 공고 및 고시시점으로 앞 당겼으며, 평가방법도 재배작물의 표준소득이 단위 면적당 전국농가평균 농작물수입의 2배를 초과하는 고소득작물의 경우에는 과거 3년간의 실제소득을 평가하여 지급하도록 개정한바 있다. 그러나, 현행 실농보상제도에 대한 실무 운영과정에서 일부 애매하고, 불명확한 사례가 도출되는 등 보상업무에 어려움이 있으며, 최근에는 고소득 작물(미성숙과수목 등)에 대한 실농보상문제가 제기되고 있어, 미성숙과수목에 대한 실농보상을 중심으로 현재의 문제점과, 그 동안 제 나름대로 생각하여온 개선대안 등을 제시하고자 하며, 아울러 실농보상에 대한 대략적인 이해를 돕기 위하여 실농보상의 의의 및 우리 나라 실농보상제도의 변천과정 등을 같이 살펴보고자 한다. 2. 실농보상의 의의
실농보상은 공공사업의 시행으로 인하여 농경지가 공공사업지구에 편입되어 영농을 계속할 수 없게된 농민에게 실제 재배작물을 기준으로 생활보상차원에서 토지 및 지장물에 대한 보상과는 별도로 지급하는 것으로서, 그 목적에 대하여는 그 동안 여러 이론들이 거론되어 왔으나 최근의 대법원판례 및 관련 부서의 질의회신내용 등을 종합하여 볼 때 - 농작물을 경작하여온 농민이 공공사업 실시 이전의 생활상태로 최대한 회복할 수 있도록 하고 - 농경지를 상실하므로 인하여 새로운 대체적 농지의 구입 또는 다른 업종에 전환할 수 있는 필요한 기간 동안의 손실, 즉 장래의 손실을 예상하여 재배작물 및 편입면적에 따라 보상하는 것이 최근의 정립되어 가고 있는 실농보상의 일반적 취지라고 할 수 있다. 나. 변 천 과 정 ⑴ 제도도입 ○ 실농보상제도는 최초로 1962. 11. 12 "댐건설수몰지구용지매수및손실보상요강"인 건설부훈령(지침)으로 제도화되었으나 이 때에는 모든 사업에 적용되지 않고 대규모 사업인 섬진강댐건설사업에 한정하여 적용되었으며, 당시에는 보상기준 등이 일반화, 구체화되지 않은 상태였으나, 오늘날 실농보상의 시발점으로서 그 의미는 매우 높다 할 수 있다. ○ 마침내 1977. 3. 21 공공용지의보상평가기준에관한규칙, 즉 건설부부령(제184호)으로 일반화, 법제화되었으며, 1981. 3. 23에는 현행 법령인 공공용지의취득및손실에관한특례법시행규칙으로 그 명칭이 개정된 후 그간 5차례의 개정과정을 거처 현재에 이르고 있다. 그러면 그 동안의 개정, 발전되어온 실농보상제도의 내용에 관하여 대략 살펴보기로 한다. ⑵ 변천과정 및 주요내용 ㈎ 제도도입(1997. 3. 21) ○ 공공사업의 시행을 위한 관계법령에 따른 결정·고시나 공고일 현재 당해 지역에 거주하고 있는 농민에 대하여 - 답작농업인 경우에는 벼를 기준으로 하여 1기분의 순이익 ※ 순이익은 농수산부 국립농업경제연구소의 "농축산물표준수익성"에 의하여 당해 지역의 경작상황에 따라 일반벼 또는 통일벼를 기준으로 보상 - 전작농업인 경우에는 보리를 기준으로 한 1기분의 순이익에 대하여 지급 ※ 소득(조수입에서 경영비를 공제)을 기준으로 함 ○ 그러나, 실농보상의 지급대상을 전. 답농업에 한하여 산업기지·공업단지 또는 신도시개발사업에만 지급토록 하였으나 최초로 일반화, 법제화되었다는데 그 의미가 있다. ㈏ 제 1차 개정(1980. 8. 1) 실농보상기준은 대체농지의 구입에 소요되는 기간을 1기분으로 하여 종전규정과 같으나, 다만 그 보상대상사업을 각종 공공사업으로 확대하였다. ㈐ 제 2차 개정(1988. 4. 25) 종전규정에서는 공공사업지구에 소유농지가 전부 편입되는 경우에 한하여 실농보상 대상으로 하였으나, 일부 농지가 편입되는 경우에도 그 면적에 따라 실농보상을 지급토록 그 대상을 확대하였으며, 자경농지가 아닌 경우에는 소유자와 경작자가 협의하는 바에 따라 지급하도록 하였다. ㈑ 제 3차 개정(1991.10. 28) ○ 공공사업지구에 편입되는 농경지(일반적인 영농 외에 과수원, 약초재배장 등 특수작물을 재배하는 토지를 포함함)에 대하여는 실제 재배하는 작물을 기준으로 - 단년생농작물의 경우 편입면적 × 농작물별 단위면적당소득 × 3 - 다년생농작물의 경우 편입면적 × 농작물별 단위면적당소득 × 2 (농작물에 대한 보상을 하는 경우로서 수확잔여기간이 2년 미만인 경우에는 2년에서 그 수확잔여기간을 뺀 기간) ※ 농작물별 단위 면적당 소득 : 농촌진흥청장이 발표하는 농축산물표준소득 ○ 일반 농작물 이외에 과수원, 약초재배장 등 특수작물이 추가로 보상대상에 포함되었고, 실농보상액 산정기간도 종전의 1기분에서 3기분(단년생) 또는 2기분(다년)으로 하는등 보상대상 작물 및 기간 등을 대폭 확대하여 현실적 생활보상에 많은 기여를 하였다. - 이와 같이 보상기준이 확대된 주요 이유는 새로운 대체 농경지구입, 전업 등에 필요한 기간 및 농지가 공공사업에 편입되지 않았다면 앞으로도 계속하여 농사를 지을 수 있고, 그에 따른 수익을 누릴 수 있다는 장래의 기대이익상실분에 대한 보상 취지로 이해된다. ○ 그러나, 이때에는 다년생작물로서 수확을 할 수 있는 잔여기간이 2년 미만인 작물은 장래의 기대이익이 농작물보상에 포함된 것으로 파악하여 실농보상 대상에서 제외되었기 때문에 대부분 오래된 과수목은 실농보상의 대상이 아니였으나, 인삼재배의 경우는 그 특성상 윤작을 하여야 하므로 같은 토지에서 계속 영농을 할 수 없기 때문에 일반작물로 보상토록 하였다. ㈒ 제 4차 개정(1995. 1. 7) 일반작물이외의 특수작물 중 버섯재배장·묘포장 및 화훼재배장을 추가로 보상대상에 포함 하였으며, 이때부터 다년생작물의 경우 수확할 수 있는 잔여기간이 2년 이상 남아 있느냐의 여부와 관계없이 모두 실농보상금을 지급하도록 하였다. 3. 현행 실농보상제도의 주요내용(제 5차 개정 : 1997. 10. 15)
나. 주요 개정내용을 살펴보면 ○ 실농보상 대상 작물의 판단기준을 종전의 보상계약체결당시에서 공공사업시행지구 또는 그 예정지역으로 고시 또는 공고된 때로 앞 당겼다. - 현행 보상법령에 의한 토지 및 지장물 대부분은 그 보상기준 시점이 보상계약체결 또는 수용재결 당시로 되어있으나, 이렇게 보상기준시점이 사업지구의 지정 또는 그 예정지구지정 당시로 앞 당겨진 것은 바람직한 것은 아니지만 일부 법을 악용하는 악덕 투기사례를 방지하기 위하여 부득이한 조치였던 것으로 판단되며, ○ 또한, 중요한 것은 재배작물의 년간 표준소득이 매년 농림부에서 조사 발표하는 농가경제통계에 의하여 산출한 전국 농가평균 단위 경작 면적당 농작물수입의 2배를 초과하는 경우에는 당해 지역이 공공사업시행지구 또는 그 예정지역으로 공고 또는 고시되기 전 3년간의 실제소득을 평가하여 산정하도록 한 것이다. 4. 미성숙과수 등에 대한 실농보상 문제점
○앞에서 대략 살펴본 바와 같이 실농보상제도의 취지를 그 동안의 판례를 중심으로 판단하여 볼 때 개인적 생각으로는 - 미성숙과수에 대한 실농보상은 대체 농경지의 구입 또는 전업에 소요되는 기간동안의 장래의 기대되는 이익에 대한 상실분을 보상하는 것이기 때문에, 공공사업시행지구 또는 그 예정구역고시 이전부터 적법하게 과수 등 농작물을 경작하여왔다면, 대상 농작물의 이전가능 또는 영농의 계속성, 과거의 실제소득 여부 등과 관계없이 실농보상의 대상이 되어야 한다고 판단되며, 판례도 이를 분명히 하고 있다. 『대법원 1999.12.10, 선고97누8595판결』 · 공특법시행규칙 제29조에서 정한 실농보상은 공공사업시행지구에 농경지가 편입됨으로써 더 이상 영농을 하지 못하게되거나, 대체농경지에서 영농을 계속하더라도 이전으로 인하여 휴업하거나 또는 파종기를 놓치는 등의 이유로 손실을 입는 경우를 예상하여 그 손실을 보상하기 위한 것이며, · 종전의 농경지에서 영농을 하던 자가 대체 농경지를 확보한 후 이전비를 받고 농작물을 이식하여 중단없이 영농을 계속함으로써, 영농중단이 발생하지 아니하였다는 사유만으로 영농손실액 지급대상에서 제외된다고 볼 수 없으므로 ·공공사업지구에 농경지가 편입되고 그 농경지에서 실제로 작물을 재배하고 있는 이상 특별한 사정이 없는 한 공특법시행규칙의 영농보상 지급대상이라고 판시하고 있다. ○그러나 관련 부서의 질의회신을 보면, 실농보상의 취지는 판례의 취지와 모두 같으나 미성숙과수에 대한 실농보상대상 여부에 대하여는 분명하지 않고, 일부 질의회신은 법원의 판례와 상충하는 등 실무상 혼선을 초래하고 있다. 『질의회신』 - 실농보상의 입법취지 : 공공사업지구에 편입됨에 따라 영농을 계속할 수 없게된 경우 그 경작자에게 전업에 통상 필요한 기간(3년 이내)동안 종전의 소득상당액을 보상하는 것임(98.8.3). - 수확기가 도래되지 아니한 경우라도 공공사업시행지구 또는 그 예정지역으로 공고 또는 고시된 전부터 재배하여온 경우라면 이는 실농보상에 해당하는 것으로 판단됨(99.2.11) - 보상계약체결당시 수확기에 도달하지 아니한 과수의 경우에는 실농보상의 대상이 아님(99.12.24) 나. 미성숙과수 및 실제 소득이 없는 고소득작물에 대한 별도의 보상평가규정 없어 ○최근 판례 등의 취지에 따라 미성숙과수 등에 대한 보상을 하고자 할 경우에도 현행 규정상 구체적인 별도의 평가방법이 없기 때문에 보상에 어려움이 있다. 즉, 미성숙과수는 대부분 고소득 작물이고, 고소득작물에 대하여는 과거 3년간 실제소득을 평가하여 보상하도록 규정하고 있으나, 미성숙과수의 경우는 그 동안 관리에 투자만 하여왔지 실제 소득이 없기 때문이다. 기타 관상수 등 판매실적이 없는 고소득작물의 경우도 마찬가지이다. 예를들어, 공공사업시행 당시 미성목과수를 재배하고있는 자가 과거 3년전 다른 성목 또는 작물 등을 재배하여 소득실적이 있는 경우는 평가가 가능하나, 소득이 없는 경우나 현재 성목을 재배하고 있더라도 3년전에 소득이 없는 경우는 평가방법이 없어 보상에서 제외되어야 하는 모순이 있다. ○또한, 미성숙과수의 경우 성숙단계가 아니다는 이유로, 고소득작물의 경우는 소득실적이 없다는 그 하나만의 이유로, 그 동안 재배관리 하여온 기간동안의 투입된 노력, 비용은 물론 장래의 기대이익, 대체농지구입, 전업 등에 따른 손실 보상을 전혀 받을 수 없게된다면, 상대적으로 보상금액이 많은 고소득작물(성목) 농민상호간의 형평성 문제가 심각하지 않을 수 없다. ○그리고 최근에는 영농기술의 발달 등으로 과수의 성숙기간이 대부분 짧아지는 경향에 있으며, 같은 종류의 과수목이라 하더라도 그 품종에 따라서 성숙기간이 각기 달라 성숙·미성숙의 판단이 어렵고, 부득 구별하여 실농보상의 대상여부를 결정하는 것은 점차 그 의미가 없다 할 것이며, 공공사업지구에 편입될 당시까지의 그 동안 관리상태의 양부, 수확적령의 도달여부 등이 전혀 고려되지 않고, 보상대상에서 완전 배제된다는 것은 타당하지 않다. 다. 재배작물 판별 및 실제소득산출 곤란 ○고소득작물에 대한 실농보상은 과거 3년간 실제소득을 평균하여 보상하기 때문에, 먼저 당해 지역이 공공사업시행지구 또는 그 예정지역으로 고시되기 전의 실제 재배작물이 조사되어야 하나, 이는 보상시점에서 보면 실제 5 -6년 전의 재배작물을 일일이 조사하여야 하므로 현실적으로 불가능한 경우가 많고, ○설령, 재배작물이 확인되더라도 3년 전의 실제소득을 산출하는데 에는 자료수집의 어려움, 자료의 신빙성여부 등으로 평가에 한계가 있기 때문에 적정보상에 문제가 있다. 이상과 같이 현행 실농보상제도의 몇 가지 문제점을 제시하였지만, 결과적으로 선량하고 적법하게 실제 과수목 등을 경작하여온 농민에게는 과거 소득여부 및 성숙·미성숙여부와 관계없이 실농보상의 최저보상보장 및 보상의 형평성 등을 고려하여 별도의 합리적인 평가 및 보상방법이 강구되어야 할 것으로 판단되어, 제 나름대로 몇 가지 미성숙과수에 대한 평가대안을 나열하고자 한다. 5. 평가 개선대안(예시)
- 장래 예상수익의 최소 1기분 보장 ② 장래 성숙기의 예상수익에서 현재의 상태에서 장래 성숙기에 도달할 때까지의 자기투하비용 감가 ※ 인삼의 실농보상은 공특법시행규칙의 규정에 의거 인삼 3년근에 대해 예상총수익(4년근 상품가격)에서 장래 투하비용을 공제한 금액으로 보상함(질의회신 : 98. 3. 27) ③ 전국 농가평균 단위 경작 면적당 농작물 수입을 기준으로 보상 - 전국 농경지의 평균이용도를 감안한 획일적 보상 ④ 공공사업 편입지역에서 주로 경작하는 주 작물들을 평균하여 보상 - 토지의 지목 및 현실 이용상태 등과 유사한 인근 토지에서 주로 재배하고 있는 주작물( 전 : 깨, 고추, 콩 등)에 대한 도별 표준소득의 평균가격 ⑤ 현재상태(성장년수)에서 최초 수확기까지의 잔여기간을 감안하여 도별표준소득을 기준으로 평가 - 수확기간이 2년이 남은 경우 : 해당 작물의 도별표준소득 × 1/3 × 2∼3기분 - 수확(성숙)도달기간에 따른 차등 보상 ◎ 여러 대안을 나열하였지만, 농경지 이용개념을 개인의 주관적 이용을 배제한, 즉, 누구나 보편적으로 가장 많이 이용할 수 있다고 판단되는 개관적 이용으로 접근할 경우, 편입지역에서 주로 재배되고 있는 주작물을 기준으로 보상하는 것이 보다 적정한 보상이 되지 않을까 생각된다. 6. 맺는 말
그러나, 장기적으로는, 미성숙과수 및 무소득 고소득작물에 대한 별도의 구체적인 평가규정을 제도화하여, 재배상태, 재배기간 등을 감안한 최저 실농보상 보장을 하던지, 농경지는 개인에 따라 언제나 그 이용목적이 전환될 수 있기 때문에, 실농보상기준을 주관적이 아닌 객관적 이용, 즉 지목 및 현실이용 상태에 따라 전국적 또는 지역별로 가장 많이 이용하는 객관적 작물을 기준으로 보상하는 방안 등, 보다 객관적이고 분명한 현실적 보상체계가 강구되어, 영농투기의 방지는 물론 보상의 형평성, 상대적 민원 등을 최소화 할 수 있었으면 하는 것이 저의 솔직한 바램이다.
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