◈ 土地規制와 買收請求權의 法的 課題

이 선 영 | 법학박사, 감정평가사 태평양감정평가법인


I. 現況과 問題點

매수청구권은 크게 土地買收請求權과 토지상의 物件買收請求權으로 구분할 수 있다.
토지매수청구권은 토지에 대한 公法上 規制가 원인이 되고, 물건매수청구권은 타인 토지의 이용관계에 관한 私法上 契約이 원인이 된다. 이러한 의미에서 전자는 公法上 買收請求權, 후자는 私法上 買收請求 權이라 할 수 있을 것이다.
사법상 매수청구권의 입법례를 보면 地上權設定者 및 地上權者의 지상물 매수청구권, 전세권설정자 및 전세권자의 부속물 매수청구권, 토지임차인 및 轉借人의 건물 기타 공작물의 매수청구권등을 들 수 있다. 사법상 매수청구권은 토지상에 부속된 물건의 經濟的 效用을 다하게 하여 국가의 경제적 이익 을 도모하고, 한편으로는 買收請求權者에게 그의 投下資本 내지 殘存價値를 회수 할 수 있게 하여 개인 의 經濟的 損失을 방지하려는 데 그 제도적 의의가 있다.
이에 대해 公法上 買收請求權의 입법례를 보면, 토지거래계약 당사자의 去來不許可土地 買收請求權, 농지소유자의 처분명령 대상농지 매수청구권, 토지소유자의 공익사업 잔여지 매수청구권, 소유자 및 起業者의 물건수용청구권 등을 들 수 있다. 공법상 매수청구권은 토지거래의 투기방지와 토지의 효율 적 이용을 도모하고, 한편으로는 土地所有權 制限으로부터 벗어 날 수 있도록 하여 개인의 이익을 보호 하려는 데 그 제도적 의의가 있다고 할 수 있다.
그리고, 都市計劃法 제21조에 규정된 開發制限區域 指定에 대한 헌법재판소의 憲法不合致 決定에 영향 을 받아 도시계획시설로 제한 받고 있는 토지와 개발제한구역내 일정한 토지에 대하여도 買收請求權制 를 시행하기 위해 현재 도시계획법 개정법률(案)의 立法豫告를 해 두고 있어서 어떠한 형태로 입법화 될 지 주목된다.
그러면, 본고에서는 土地規制를 원인으로 하는 公法上 買收請求權을 중심으로 그 법률적 검토를 해 보 고자 한다. 공법상 매수청구권의 법률적 검토사항은
첫째, 공법상 매수청구권도 私法上 매수청구권처럼 形成權과 같은 본래의 法的 性質을 가지는가 하는 점이다. 즉, 形成權과 같은 성질을 가지게 되면 매수청구권자가 일방적으로 매수청구를 함으로써 매매계 약이 체결된 것과 동일한 法律關係가 성립하게 된다.
둘째, 공법상 매수청구권이 形成權이라고 하면 그 行使要件은 어떠한가 하는 점이다.
셋째, 공법상 매수청구권의 내용이 될 수 있는 土地買收價格을 어떠한 기준, 방법으로 결정하며, 상대 방의 買收義務 不履行이 있는 경우 그에 대한 權利救濟方法은 어떠한가 하는 점이다. 이를 토지매수청 구권의 법적 성질, 土地買收請求要件, 토지매수가격 및 권리구제 등에 관하여 각 토지규제의 유형별로 구분해서 보기로 한다.
 
 
2.土地買收請求權의 法的 性質

1)請求權과 形成權 問題

개별법률은 보통 「 ~ 토지의 매수를 청구할 수 있다」라는 형식으로 규정하고 있고, 또, 토지매수청구가 있는 때에는 「 ~ 가격으로 매수할 수 있다」라는 형식으로 규정하고 있는데 이를 土地所有者의 土地 買收請求權의 근거로 삼는다.
여기서, 토지매수청구권의 의미가 相對方에게 매매계약을 체결할 것을 요구할 수 있는 請求權的 性質 인지, 아니면 상대방과 매매계약을 체결한 것과 동일한 法律關係를 성립시키는 形成權的 性質인지가 문 제이다. 토지매수청구권을 청구권적 성질로 보면 토지소유자가 토지매수청구를 한 경우 상대방은 매매 계약을 체결할 의무를 부담하지만, 形成權的 性質로 보면 그 자체로써 상대방은 토지소유자에게 매수대 금을 지급할 의무를 지게 되고 토지소유자는 토지소유권을 이전시킬 의무를 부담하는 法律關係가 성립 하는 것이다.
매수청구권은 청구권이라는 용어로 사용되지만, 그 실은 매수청구권을 행사하면 상대방의 承諾이나 협 력을 요하지 않고 권리행사 그 자체만으로 매매계약이 성립되는 것으로 보는 形成權的 性質이 본래의 취지이다. 이는 마치 豫約에 있어서 당사자 일방이 本契約을 체결하려는 의사표시 즉, 豫約完結의 意思 表示를 하면 他方의 承諾을 요하지 않고 本契約을 성립시킬 수 있는 권리 즉, 豫約完結權과도 같은 성 질이라 할 수 있다.
그러나, 공법상 토지매수청구권의 법적 성질이 형성권인가 아니면 청구권인가 하는 것은 개별법률의 규정내용에 따라 구분될 성질이다.

2)去來不許土地 買收請求權의 法的 性質

국토이용관리법 제21조의15 제1항에 의하면 토지의 거래계약허가구역 내에서 그 去來契約의 不許可處 分을 받은 자는 시장·군수 또는 구청장에게 당해 토지에 관한 권리의 매수를 청구할 수 있고, 제2항에 서는 買收請求를 받은 시장·군수 또는 구청장은 국가·지방자치단체·한국토지공사 기타 정부투자기관 및 공공단체 중에서 매수할 자를 지정하여 그로 하여금 예산의 범위 내에서 매수하게 하도록 하고 있 다. 여기서 買收請求權者는 토지소유자가 원칙이고 그 상대방은 시장·군수 또는 구청장이 되며, 토지소 유자의 매수청구권이 請求權인가, 아니면 形成權인가 하는 점이 문제가 된다.
이에 대해 헌법재판소는 「국토이용관리법 제21조의3 제1항, 제31조의2의 違憲審判請求事件」에서 다 수의견으로 토지거래허가제와 매수청구제와의 관계를 재판의 전제성이 없다는 이유로 판단하지 않았 다. 그러나, 소수의견은 土地去來不許可處分을 받은 토지소유자의 매수청구권은 形成權이 아니라 한낱 買收斡旋請求權에 지나지 않는다 하고, 「예산의 범위내」, 「공시지가를 기준한 가격의 범위내」에서 買收斡旋義務만을 규정한 것은 헌법 제23조의 正當補償原理에 위배되며, 거래불허가처분을 받은 경우 적어도 土地收用價格 정도로도 처분할 길이 보장되지 아니하면 이는 헌법상 居住移轉의 自由나 職業選 擇의 自由가 제한된다는 견해가 제시되었다.
소수의견은 또 국토이용관리법상 매수청구권은 매매알선청구권에 불과하여 虛構的인 것으로 볼 수밖에 없고, 토지거래허가제에 대한 헌법정신에 합치하는 적절한 구제방법이 아니므로 買收請求權에 관한 규 정을 상당기간내 재산권보장과 정당보상의 원칙에 맞게 개정할 것을 촉구하고 그 때까지 개정되지 아니 할 때에는 이에 관한 法律條項의 失效를 선언해야 한다는 견해도 제시된 바 있다.
土地去來許可制에 대하여 이러한 소수 의견이 제시된 가운데 헌법재판소는 이에 대한 合憲判決(재판관 9명중 합헌의견 5명, 위헌의견 4명)을 하였고, 그 합헌판결이 있은 후 去來不許土地 買收請求權에 관한 국토이용관리법 제21조의15 규정은 '93. 8. 5(전문개정)과 '99. 2. 8(일부개정) 2차례 개정이 있었다. 그러 나, 이는 買收斡旋義務者를 도지사에서 시장·군수·구청장으로 바꾸고, 매수가격 산정방법을 일부 개정 한 외에 土地買收義務를 부담하게 하는 形成權이나 정당보상 등과 같은 토지매수청구권의 實效性을 보 장하는 입법개정은 되지 못하였다.
생각건대, 거래불허토지 매수청구권을 규정한 국토이용관리법 제21조의15 규정 내용대로라면, 買收義務 者가 토지거래허가제를 시행하는 국가가 되지 않고 왜 그 불허가처분을 한 시장·군수·구청장이 되어 야 하는 지가 의문이고, 또한 買收請求權者가 그 권리를 행사하더라도 시장·군수·구청장은 買收斡旋 義務만 이행하면 되고, 알선을 받은 자는 예산이 없거나 매수가격이 적합하지 아니 하면 매매를 성립시 키지 않을 수도 있다. 따라서, 거래불허토지 매수청구권은 시장·군수·구청장에게 土地買收義務를 부담 하게 하는 請求權的 性質도 아니고, 매매계약과 같은 법률관계를 성립시키는 形成權的 性質은 더욱 될 수 없다. 그렇다면, 이는 토지거래허가제를 시행하는 데 필요한 행정편의주의적 수단일 뿐 개인의 권리 구제수단이 될 수 없다 할 것이다.

3)農地買收請求權의 法的 性質

농지법 제11조에 의하면 시장·군수 또는 구청장은 同法 제10조 제1항의 규정(농업경영에 이용하지 아 니하는 농지 등의 처분)에 의한 處分義務期間 내에 처분대상농지를 처분하지 아니한 農地所有者에 대하 여 6월 이내에 당해 농지를 처분할 것을 명할 수 있고(제1항), 농지소유자는 그 처분명령을 받은 때에는 農業基盤公社에 당해 농지의 매수를 청구할 수 있다(제2항). 그리고, 농업기반공사의 농지매수에 필요 한 자금은 農地管理基金에서 이를 융자한다(제4항).
農地買收請求權者는 처분대상농지 소유자가 되며, 농지매수의무자는 농업기반공사가 된다. 농지의 强制 處分命令은 농지의 효율적 이용과 농업경영상의 公共福利를 위한 財産權 制限이라 할 수 있다. 이는 農 地의 保有 자체를 못하게 하고 직접적으로 거래를 강제하는 行政處分이라는 점에서, 국토이용관리법상 土地去來不許可處分이 토지거래 자체를 못하게 하고 간접적으로 土地保有를 강제하는 행정처분인 것과 는 차이가 있다.
농지의 강제처분명령을 받은 농지소유자는 그 처분명령을 성실히 이행하는 것이 원칙이다. 그러나, 農 地處分을 일정한 기간 내에 불이익이 없이 용이하게 할 수 있는 것이 아니기 때문에 이러한 사정을 고 려하여 재산권 보장 법리상 農地買收請求權이 인정된다고 볼 수 있으므로 이는 形成權과 같은 성질이 다. 즉, 농지소유자가 농지매수청구를 함으로써 농업기반공사는 농지매매계약이 체결된 것과 동일한 법 률관계가 성립되어 농지매수 대금의 지급의무를 부담하게 되는 것이다.

4)殘餘地買收 또는 收用請求權의 法的 性質

토지수용법 제48조 제1항에 의하면 공익사업에 필요한 일단의 토지 일부가 協議買收되거나 收用됨으로 인하여 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란한 때에는 당해 토지소유자는 일단의 토지 전부를 起業者에게 매수 청구하거나 관할토지수용위원회에 收用을 청구할 수 있다.
殘餘地買收 또는 收用請求權은 일단의 토지가 공익사업에 일부 협의 또는 수용되고 그 殘餘地를 종래 의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란한 경우에 행사하는 권리이므로 이러한 권리는 재산권 보장이나 정당보상 원리상 마땅히 인정되는 것이고, 기업자의 승낙이나 토지수용위원회의 재결 등의 조치를 기다 려서 인정되는 것은 아니다.
따라서, 잔여지 소유자가 잔여지의 買收 또는 收用請求權을 행사함으로써 기업자는 잔여지 매수의무를 부담하게 되고 토지수용위원회의 재결 없이도 收用效果가 발생하므로 이는 形成權的 性質을 가지게 된 다. 判例도 같은 취지이다.
 
 
3. 土地買收請求 要件

토지매수청구권을 유효하게 행사하기 위하여는 일정한 요건이 요구된다. 그러면 여기서는 買收斡旋의 성질에 불과한 거래불허토지에 대한 매수청구제를 제외한 각 土地買收請求權의 行使要件을 보기로 한다.

1)農地買收請求 要件

농지매수청구권의 행사가 유효하기 위해서는 일정한 요건을 갖추어야 한다.
첫째, 시장·군수 또는 구청장으로부터 農地의 處分命令을 받을 것.
농지소유자는 농지의 처분명령을 받은 때에 買收請求를 할 수 있으므로 이러한 처분명령이 없이는 매 수청구를 할 수 없다.
둘째, 처분명령을 받은 농지일 것.
처분명령을 받은 농지라 함은 農地法 제10조 제1항 제1호 내지 제7호에 해당하는 사유가 발생한 때부 터 1년 이내에 처분하지 아니한 농지를 말한다. 다만, 농지의 所有上限을 초과하여 농지를 소유한 것이 판명되어 處分命令을 받은 때에는 그 所有上限을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다(同法 제10조 제1항). 이를 處分對象農地라 하며, 농지소유자는 이 처분대상농지에 대하여 매수청구를 할 수 있다. 셋째, 農業基盤公社에 농지매수청구를 할 것.
즉, 농업기반공사는 국가가 출자한 공익법인으로서, 농지소유자의 농지매수청구에 의하여 농지매수에 관한 法律關係의 당사자가 되며, 處分對象農地를 매수할 의무와 그 매수대금을 농지소유자에게 지급할 의무를 진다.
넷째, 6월이내에 농지매수청구를 할 것.
시장·군수 또는 구청장은 처분의무기간(1년) 내에 處分對象農地를 처분하지 아니한 농지소유자에 대 하여는 6월 이내에 당해 농지를 처분할 것을 명할 수 있고, 이 기간이 경과 후 정당한 사유 없이 이를 이행하지 않는 때에는 그 處分命令이 이행될 때까지 履行强制金을 부과할 수 있다(同法 제65조).
농지법상 매수청구기간을 6월로 한다던가, 6월이 경과한 후는 매수청구를 할 수 없다던가 하는 규정은 명확하지 않다. 그리고, 이 기간이 경과한 후 이행강제금을 부과하는 취지가 買收請求權을 배제하는 것 인지, 아니면 이 기간의 경과 후 매수청구에 의하여도 履行强制金의 부과가 중지되는지도 명확하지 않 다.
그러나, 6월 이내에 처분대상농지를 처분하도록 하는 것은 그 處分方法이 任意處分에 국한하는 것이 아니라 농업기반공사에게 하는 買收請求도 처분방법의 하나에 해당한다고 보면 農地買收請求期間은 6월 이라고 할 수 있는 것이다. 물론 이 기간은 일종의 行政指導期間이라 볼 수 있고 농지매수청구권을 제 한하는 기간이 될 수는 없다 하겠다.

2)殘餘地買收·收用請求 要件

잔여지매수청구 요건을 보면, 첫째, 일단의 토지 일부가 協議買收될 것.
일단의 토지라 함은 1필지 또는 여러필지가 일단의 용도로 이용되고 있는 토지를 말하며, 그 일부가 公益事業에 편입되고 그것을 기업자가 협의매수를 하였어야 한다. 다시 말하면 공익사업 편입토지가 아 직 협의매수되지 아니하였는데 그 잔여지에 대한 매수청구를 할 수 없다.
둘째, 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 것.
어떠한 경우의 殘餘地가 종래의 목적에 이용하는 것이 현저히 곤란한 지 여부는 잔여지의 용도지역· 건축제한 기타 公的 規制, 면적, 형상, 지세, 도로 등을 종합적으로 고려하여 객관적으로 판단하여야 한 다.
셋째, 起業者에게 청구할 것. 기업자라 함은 公益事業에 토지를 필요로 하는 자로서 土地買收效果를 향 유하는 자이다.
넷째, 당해 공익사업 편입토지의 재결신청 전까지 청구할 것.
殘餘地買收請求期間에 관하여는 토지수용법상 명확하지 않으나 공익사업 편입토지에 대한 協議不成立 으로 토지수용위원회에 裁決申請을 하게 되면 그 때부터는 잔여지수용청구를 하여야 하기 때문에 잔여 지매수청구기간은 裁決申請 前까지라고 할 수 있다.
이에 대해 殘餘地收用請求는 첫째, 일단의 토지 일부가 수용될 것. 둘째, 수용으로 인하여 잔여지를 종 래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 것. 셋째, 買收에 관한 協議가 성립되지 아니하였을 것. 즉, 공익사업에 제공되는 토지는 協議買收되었는데 잔여지 만을 수용청구할 수는 없다. 넷째, 관할토지수용 위원회에 청구할 것. 다섯째, 관할 토지수용위원회의 裁決이 있기 전까지 할 것 등을 요건으로 한다.
 
 
4. 土地買收價格

공법상 매수청구권제도는 사법상 매수청구권제도 처럼 매수대상물건의 經濟的 效用증진이나 잔존가치 의 손실을 방지하려는데서 고려된 것이 아니라 財産權保障 理念이나 정신에서 고려된 제도이다. 그러나, 아무리 재산권 보장 측면에서 토지매수청구권을 인정한다 하더라도 그 매수대상토지의 買收價格이 정당 하지 않는 다면 이 제도는 그 實效性을 기대할 수 없다 할 것이다.
헌법상 財産權 保障이라 하면 공공필요에 의하지 않고는 財産權이 함부로 剝奪·制限되지 않는다는 存 續保障과 설사 공공필요에 의해 재산권이 剝奪·制限되더라도 그에 대한 正當한 價値가 보장된다는 價 値保障등의 2元的 槪念으로 구분할 수 있다. 토지매수청구도 이러한 재산권 보장의 2원적 개념의 적용 을 받을 수 있고, 특히 土地買收價格은 재산권의 가치보장 이념이나 정신이 고려되어야 할 것이다. 토지매수청구권제도하에서 토지매수가격은 원칙적으로 公示地價를 기준으로 한 가격으로 하고 있다. 즉, 국토이용관리법상 去來不許土地의 매수가격은 「公示地價」를 기준으로 한 가격이 되고, 「토지거래 계약의 허가신청서에 기재된 가격이 公示地價보다 낮은 때에는 허가신청서에 기재된 가격」이 된다(同 法 제21조의15 제2항).
그리고, 농지법상 農地買收價格은 역시 「公示地價」를 기준으로 하게 되고, 「인근지역의 實際去來價 格이 공시지가 보다 낮은 때에는 실제거래가격」을 기준으로 하게 된다(同法 제11조 제3항).
또, 잔여지매수 또는 수용가격에 관하여는 土地收用法에서 직접 규정하고 있지는 않으나, 이는 잔여지 매수 또는 수용청구권제도가 公共必要에 의한 財産權侵害에 근거를 둔 것이어서 동법 제46조 제2항 제1 호 및 제3항의 규정에 따라 공시지가를 기준으로 평가한 「適正價格」이라 할 수 있다. 적정가격의 평 가방법은 公共用地의取得및損失補償에관한特例法施行規則 제26조 제1항의 규정 (일단의 토지 전체가격 - 공공사업용지 편입토지의 가격 = 잔여지가격)에 의한다.
여기서, 거래불허가토지의 매수청구제도는 매수알선청구제도에 불과하여 실질적인 土地買收請求制度라 고 볼 수 없으므로 별론으로 하고, 잔여지 매수 또는 수용가격은 토지수용법상 「適正價格」으로 결정 되므로 문제가 되지 않는다. 그러나, 農地買收價格의 결정방법은 명확성이나 적정성이 결여되어 문제가 될 수 있다.
즉, 농지매수가격을 「公示地價를 기준으로 한다」 함은 「公示地價를 기준으로 평가한 가격」으로 해 석되지만 이는 實質的 意味의 감정평가가격이 아니라 形式的 意味의 산정가격인 個別公示地價로 해석 되고, 또, 인근지역의 실제거래가격과 개별공시지가의 높고 낮음을 비교하기는 쉽지 않으므로 농지매수 가격의 결정방법은 明確性이 없다할 것이다. 그리고, 개별공시지가는 주로 일정한 行政目的에 적용하기 위하여 평가된 지가로서 그 평가방법을 보면 收用土地의 가격에서 처럼 財産權의 價値保障을 위한 適正 性의 의미를 갖고 있지도 않다.
농지매수청구제도가 농지의 强制處分命令이라는 재산권 침해를 정당화 하기 위한 제도라고 한다면 그 매수가격 역시 正當補償 정신을 기초로 하여야 할 것이다. 따라서 농지매수가걱의 결정방법도 收用土地 의 가격결정방법과 같이 함이 타당할 것으로 생각된다.
 
 
5. 結 語

지금까지 土地規制에 따른 토지매수청구권에 대하여 그 法的 性質, 매수청구 요건, 買收價格 등을 중심 으로 검토하여 보았다. 토지매수청구권제도는 재산권 보장 정신에서 그 근거를 찾아 볼 수 있고, 그 법 적 성질은 形成權과 같은 성질이다. 즉, 토지매수청구권을 행사함으로써 賣買契約 또는 裁決이 있은 것 과 같은 效力이 발생하는 法律關係가 성립하는 것이다.
그러나, 실정법의 규정례를 보면 거래불허토지의 매수청구권과 같이 虛構的인 권리가 있는가 하면, 農 地買收請求權과 같이 매수청구권을 행사한 후 상대방이 매수대금 지급의무를 성실히 이행할 수 있도록 하는 절차라던가, 매수의무 불이행시 그에 대한 權利救濟 절차가 미비되어 있다. 토지매수청구권의 실질 적 보장을 위해서는 이러한 미비된 입법의 보완이 필요하다 하겠다.
土地買收請求權制는 다른 土地規制法에도 확대·적용하려는 경향이다. 즉, 정부는 도시계획법을 개정하 여 20년 이상 사업이 시행되지 않는 도시계획시설 부지 중 3년 이내 사업시행계획이 없을 경우 地籍法 上 垈地에 대해서는 토지소유자가 시장·군수에게 그 토지의 매수를 청구할 수 있게 하고, 매수청구 후 3년 이내 매수가 되지 않을 경우에는 일정한 永久建築物의 건축도 허가할 수 있게 할 예정이다.
그리고, 開發制限區域의管理에관한法律을 제정하여 재산권 침해가 큰 토지에 대하여는 토지소유자가 희망하는 경우 건설교통부장관이 매수하도록 하고, 건설교통부장관이 구역관리상 필요하다고 인정하는 경우에도 구역내 토지를 매수할 수 있도록 하기 위하여 立法을 추진 중에 있다.
토지매수청구권제의 실질적 보장은 토지소유자의 매수청구에 의한 法律關係를 조속히 실현하여 토지소 유자에게 財産權 制限으로부터 벗어나게 하는 것이다. 토지매수청구권제가 이러한 실질적 보장 없이 운 영된다면 이는 居住移轉의 自由와 직업선택의 자유까지 침해될 가능성도 배제할 수 없다.
따라서, 새로 立法 예정에 있는 도시계획법 개정이나 개발제한구역관리에관한법률은 물론이고, 이미 시 행되고 있는 국토이용관리법상 去來不許土地나 農地法上의 강제처분명령을 받은 농지에 대해서도 매수 대상토지의 범위와 기준, 正當補償 원리에 근거한 토지매수가격 결정방법, 토지매수 불이행에 대한 權利 救濟方法 등 구체적이고 명확한 내용의 立法이나 改正이 있어야 할 것으로 생각된다.






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