◈ 再開發區域 안 土地 등의 評價
김 상 윤 | 한국감정평가협회 기획이사, 감정평가연구원 부원장
I. 머릿말
1995. 12. 29자로 全面改正하여 1996. 6. 30부터 시행된 都市再開發法(법률 제5116호)은 住宅再開發事業의 경우에도 都心再開發事業의 경우와 같이 再開發 基本計劃을 수립하도록 함으로써 무분별한 개발을 방지하고 再開發事業 시행시 주민의 住居生活 안정을 위하여 循環再開發方式을 도입하였으며, 再開發事業을 원활하게 추진하기 위하여 國·公有地의 賣却절차를 간소화하는 등 그동안 再開發事業의 시행과정에서 나타난 미비점을 改善·補完하는 방향으로 개정되었다. 또한 1998. 12. 31자로 民營住宅에 대한 分讓價를 자율화 하고자 住宅分讓價原價連動制施行指針(건설교통부 주정 제58500-3525, 1998. 9. 28)이 폐지되고 再開發區域 안에서 건설하고 있는 것을 포함한 國民住宅에 대하여는 國民住宅基金의 대출기관인 韓國住宅銀行에서 分讓價 산출의 적정성을 판단하도록 하는 내용으로 國民住宅基金運用및管理規程(건설교통부
훈령 제224호, 1998. 12. 28)이 改正되었다.
이와 관련하여 再開發事業이 주로 시행되고 있는 서울특별시에서는 都市再開發法 등 관계법령의 개정취지에 맞추어 1997. 1. 15 都市再開發事業條例(제3372호)를 全面改正하였고, 1998. 1. 31자로 서울특별시 都市再開發事業條例施行規則(조례 제2884호)을 制定하였으며, 종전에 시행되던 서울특별시 住宅改良再開發事業業務指針(예규 제497호, 1987. 12. 31 제정)은 이를 폐지하여 再開發區域 안 토지 등의 評價基準과 評價方法이 일부 달라지게 되었다. 여기에서는 都市再開發法令 등의 改正에 따라 변경된 再開發區域 안 토지 등의 評價方法 등에 관하여 評價目的別로 알아보기로 한다.
2.再開發事業과 再開發區域
"再開發事業"이라 함은 再開發區域 안에서 토지의 합리적이고 효율적인 高度利用과 都市機能을 회복하기 위하여 都市再開發法이 정하는 바에 의하여 시행하는 建築物 및 그 부지의 정비와 대지의 조성 및 公共施設의 정비에 관한 사업과 이에 附帶되는 사업을 말하는 것으로서 都心再開發事業과 住宅再開發事業, 工場再開發事業으로 구분하여 시행한다(都市再開發法 제2조제2호). 그리고 "再開發區域"이라 함은 再開發事業을 시행하기 위하여 都市計劃으로 指定·告示된 구역을 말하고(都市再開發法 제2조제1호), 특별시장, 광역시장 또는 도지사가 관할구역내의 시장·군수·구청장의 신청을 받아 再開發基本計劃에 적합한 범위 안에서 都市計劃으로 再開發區域을 指定 또는 變更하며(都市再開發法 제4조), 再開發區域의 지정고시가 있은 날부터 2년(住宅再開發事業의 경우 사업시행 예정시기를 말한다)이내에 사업시행인가의 신청이 없는 경우
에는 2년이 되는 날의 다음날부터 再開發區域의 지정은 그 효력이 상실된다.(都市再開發法 제11조)
3. 再開發區域 안 土地 등의 評價
再開發區域 안 토지 등의 評價는 그 評價目的 등에 따라 여러가지 類型으로 나누어 생각할 수 있다.
우선 都市再開發法施行令 제40조의 규정에 의한 分讓豫定垈地 또는 建築施設의 推算額 評價와 從前의 土地 및 建築物의 價格評價를 비롯하여 國·公有地의 賣却에 따른 評價, 事業施行者가 설치한 公共施設의 設置費用 評價, 收用裁決에 따른 評價, 標準地 公示地價의 評價, 기타 一般去來 등의 評價 등 評價
目的이나 그 條件에 따라 適用法令이나 評價基準 등이 다양하다. 이를 구분하여 설명하여 보면 다음과 같다.
가. 分讓豫定垈地 또는 建築施設의 推算額 評價
都市再開發法 제34조제4항제3호에서 규정한 分讓豫定垈地 또는 建築施設의 推算額은 같은법시행령 제40조제2항에서 市·道 條例가 정하는 바에 의하여 산정하도록 하고 있으며, 서울특별시都市再開發事業條例(제3541호, '98. 11. 20, 이하 "條例"라 한다) 제26조제4호에서는 地價公示및土地등의評價에관한法律(이하"地價公示法"이라 한다)에 의한 감정평가업자 2인 이상이 評價한 금액으로 산정하되, 建築施設이 共同住
宅인 경우에는 國民住宅基金을 지원받는 경우와 그 이외의 경우로 구분하여 산정방법을 달리하고 있다. 分讓豫定垈地 또는 建築施設의 推算額評價는 하나의 條件附 評價로서 都市再開發法令이나 條例에서 평가기준일을 따로 정하고 있지 아니하므로 事業施行者로부터 價格時點이 정하여진 경우에는 그에 따르고 價格時點이 정하여지지 아니한 경우에는 鑑定評價에관한規則 제7조의 규정에 따라 價格調査를 완료한 일자로 한다.
1) 國民住宅基金을 지원 받는 共同住宅
再開發區域 안에서 國民住宅基金을 지원받는 共同住宅은 國民住宅基金管理및運用規程에 의한 國民住宅의 分讓價格을 建築施設의 推算額으로 하되(條例 제26조제4호"가"목), 建築費와 宅地費를 합한 금액으로 한다.
여기에서 建築費와 宅地費의 산정은 國民住宅基金管理및運用規程 별표2에서 정한 國民住宅의 分讓價格 算定方式에 의하고 일반적으로는 따로 감정평가절차를 밟지 아니한다. 다만, 사업자 保有宅地에 한하여는 鑑定評價業者에게 평가의뢰하여 평가한 가격으로 宅地費를 산정할 수 있다. 이 경우 韓國住宅銀行長과 事業施行者가 각각 1인씩 선정한 鑑定評價業者의 評價價格을 산술평균한 가격에 간선시설설치비용, 지장물철거비용, 방음시설설치비용, 감정평가수수료 등 宅地費에 가산할 수 있는 항목을 더하여 宅地費를 산정하게 된다. 宅地費산정을 위한 평가에 관하여는 關係法令이나 國民住宅基金管理및運用規程에서 구체적인 기준을 제시하고 있지 아니하므로 地價公示法 제9조 및 鑑定評價에관한規則 제17조 등의 규정
에 따르되 去來事例比較法에 의하거나 複成式評價法에 의한다. 去來事例比較法에 의하여 評價하는 경우에는 택지조성 완료후의 토지와 이용상태가 유사한 標準地의 公示地價를 기준으로 하되 시점수정, 지역요인 및 개별요인의 비교, 기타사항의 補正 등을 가하여 評價價格을 구하고, 複成式評價法에 의하여 평가하는 경우에는 조성전 토지의 素地價格에 宅地造成에 소요되는 通常費用과 效用度 증가 등을 고려한 가격으로 평가한다. 이 경우 去來事例比較法에 의하여 평가한 가격과 비교하여 그 적정성 여부를 충분히 검토하고 필요한 경우에는 調整이 있어야 할 것이다.
여기에서 한가지 덧붙일 것은 共同住宅의 일부만이 國民住宅基金의 지원을 받는 경우에 事業施行者가 國民住宅基金의 지원을 받는 共同住宅이 건립되는 부분의 위치를 특정하여 평가의뢰하는 등 이를 구분하여 평가하여야 할 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 그 共同住宅의 부지 전체를 一團地로 보고 면적비율에 의한 평균가격으로 宅地費를 평가하되, 이 경우에는 國民住宅基金을 지원받지 아니한 共同住宅에 대한 宅地價格의 산정방법인 複成式評價法에 의하여 宅地費를 평가하는 것이 평가가격의 균형과 평가방법의 일관성유지 측면에서 바람직할 것이다.2) 國民住宅基金을 지원 받지 아니한 共同住宅
地價公示法에 의한 鑑定評價業者 2인 이상에게 원가(垈地費 및 建築費와 사업시행에 소요된 諸費用 등)산출근거를 제시하여 평가의뢰하여 제출받은 鑑定評價額을 산술평균한 금액을 建築施設의 推算額으로 한다(條例 제26조제4호"나"목).
여기에서 國民住宅基金을 지원받지 아니한 共同住宅의 推算額 산출을 규정한 條例 제26조제4호"나"목의 규정이 반드시 複成式評價法에 의하여 建築施設의 推算額을 평가하여야 하는 것으로 해석되는가가 문제이다. 평가업계 일부에서는 條例 제26조제4호"나"목의 규정을 제시된 원가산출근거를 참고자료 내지 기초자료로 활용하되 鑑定評價士가 複成式評價法, 去來事例比較法 등 여러가지 評價方法을 竝用하여 가장 타당한 評價價格을 결정할 수 있는 것으로 해석하는 것이 鑑定評價의 일반원칙과 기준을 정하고 있는 鑑定評價에관한規則 제10조의 규정 등에 비추어 타당한 것으로 해석하고 있으나, 이 條의 규정내용을 엄격하게 해석하면 複成式評價法에 의하여 建築施設의 推算額을 평가하여야 한다는 의미로 해석되어지며, 이 조례를 제정한 서울특별시에서도 같은 의견을 제시하고 있다.
따라서 國民住宅基金을 지원 받지 아니한 共同住宅의 推算額 평가는 原價方式에 의하되, 적정한 建築施設의 推算額評價를 위하여는 제시된 원가산출근거에 대한 적정성 여부의 검토가 가능하도록 宅地費 및 建築費와 사업시행에 소요된 제 附帶費用 등에 대한 표준적인 원가산출기준이 업계 자율적으로 마련되는 것이 바람직할 것으로 보인다.
原價方式에 의한 建築施設의 推算額은 조성완료후의 宅地價格과 建築物의 評價價格을 합산한 금액으로 결정하되, 宅地價格은 조성전 토지의 素地價格에 택지조성에 소요되는 通常費用과 效用度 증가 등을 고려한 가격으로, 建築物의 가격은 建築設計圖書 등에 의하여 표준적인 建築費와 그 附帶費用 등을 산정하여 평가한다. 이 경우에도 宅地의 경우 去來事例比較法에 의한 評價價格과 비교하여 그 적정성 여부를 검토하는 것이 바람직할 것이다.
그리고 조성전 토지의 素地價格은 개별필지별로 산정하되 조성전 토지와 유사한 이용상황의 標準地 公示地價를 기준으로 평가한다. 그리고 從前에는 당시의 서울특별시주택개량재개발사업업무지침 제62조의2제2항 등의 규정에 따라 國·公有地는 실제 매각가격을 기준으로 素地價格을 산정하였으나, 개정된 조례 등에는 이러한 규정이 없으므로 조성전 토지의 소유자가 다름으로 인하여 素地價格이 달라지는 사례 등이 발생되지 않도록 國·公有地의 경우에도 標準地 公示地價를 기준으로 素地價格을 산정하는 것이 타당하다고 본다.3)都心再開發事業에 의한 分讓豫定垈地 또는 建築施設의 推算額
地價公示法에 의한 鑑定評價業者 2인 이상이 평가한 금액을 산술평균하여 산정하며, 建築施設에 대하여는 效用指數를 倂用할 수 있다(條例 제26조제5호).
都心再開發事業에 의한 分讓豫定垈地 또는 建築施設의 推算額은 條例에서 그 산정기준을 구체적으로 정하고 있지 아니하므로, 分讓豫定垈地의 경우에는 複成式評價法 또는 去來事例比較法으로 평가하고, 建築施設의 경우에는 대지부분은 複成式評價法 또는 去來事例比較法으로, 建築物부분은 複成式評價法으로 각각 평가하는 것이 타당할 것이다.
나. 從前의 土地 및 建築物의 價格 評價
都市再開發法 제34조의 규정에 의한 관리처분계획에는 從前의 土地 및 建築物의 명세와 事業施行告示가 있는 날을 기준으로 한 가격을 정하도록 규정하고 있고, 같은법 施行令 제40조제1항에서는 그 가격을 鑑定評價業者 2인 이상이 평가한 금액을 산술평균하여 산정하도록 규정하고 있다. 從前의 土地 및 建築物의 가격은 分讓對象者의 조성된 垈地 또는 建築施設에 대한 持分比率 및 費用負擔 등의 기준이 되므로 再開發區域 안에 있는 從前의 土地 및 建築物 등의 價格評價에 있어서 평가대상물건 상호간에 적정한 균형을 이루는 것이 무엇보다 중요하다고 본다.
再開發事業은 公特法 제2조제2호에서 "公共事業"으로 보고 있을 뿐만 아니라 再開發事業이 토지소유자 등에 대한 事前補償方式이 아닌 하나의 換地方式에 의한 公共事業에 해당되므로 從前의 土地 및 建築物의 가격에 대한 평가는 公特法이나 土地收用法 등의 관계규정에 따라 평가하되, 당해 再開發事業의 시행으로 인한 公法上 制限事項이나 開發利益은 이를 고려하지 아니하고 평가하는 것이 타당하다고 본다. 따라서 土地收用法 제46조제3항 등의 규정에 따라 事業施行告示 당시에 공시되어 있는 標準地의 公示地價 중 가장 근접한 시점의 것을 적용하여 평가하되, 그 標準地의 公示地價가 당해 再開發區域의 지정에 따른 공법상 제한사항이나 개발이익이 고려된 가격으로 결정되어 있다고 인정되는 경우에는 인근지역에 있는 표준지로서 再開發區域 밖에 있는 標準地 公示地價를 적용하여 평가하는 것이 바람직할 것이나, 당해 再開發區域 안에 있는 標準地 公示地價를 적용하여 평가하는 경우에는 이를 其他事項 등으로 補正하는 것이 필요하다고 본다.
그러나 都市再開發法 제4조의 규정에 의한 再開發區域은 都市計劃法 제17조 및 제18조에서 규정한 用途地域·地區에 해당되지 않는 것으로서 都市再開發法 제11조의 규정에 의하여 再開發區域의 指定·告示가 있는 날부터 2년 이내에 사업시행의 認可申請이 없는 경우에는 2년이 되는 날의 다음날로부터 再開發區域의 지정은 그 효력이 상실되는 것 등으로 보아 都市再開發法 제4조의 규정에 의한 再開發區域의 指定 자체만으로는 별다른 법률적 효과가 없고 再開發事業의 "시행예정구역" 이라는 하나의 특수한 지역개념으로 받아들여지므로, 再開發事業의 施行告示當時에 공시되어 있는 標準地의 公示地價에는 일반적으로 당해 再開發事業의 시행으로 인한 開發利益이 포함되어 있지 아니한 것으로 보는 것이 타당하며, 오히려 再開發區域 안에서는 都市計劃法 제4조의 규정에 의하여 再開發事業에 지장이 있다고 인정되는 建築物 기타 工作物의 新築·改築·增築行爲 등이 제한될 것이므로 公法上制限事項이 반영되어 있는 것으로도 볼 수 있을 것이다.
다. 國·公有地의 賣却에 따른 評價
再開發區域 안의 國·公有地는 再開發事業 이외의 목적으로 賣却하거나 讓渡할 수 없으며 再開發事業 施行者 또는 그 占有者 및 使用者에게 우선하여 賣却하거나 賃貸할 수 있다(都市再開發法 제57조제2항).再開發事業에 필요한 토지 등은 都市再開發法 제31조 및 제32조의 규정에 의하여 收用할 수 있으므로 再開發區域 안에 있는 國·公有財産도 사업시행자가 收用할 수 있겠으나 실제에 있어서는 收用裁決 절차에 의하지 아니하고 國·公有財産의 관리청이 再開發事業施行者 또는 占有者에게 賣却하는 절차를 밟고 있는 것이 현실이다.
그리고 都市再開發法 제57조에서는 國·公有財産의 처분 등에 관하여 따로 규정하고 있으며, 國·公有財産의 賣却價格은 事業施行告示가 있은 날을 기준으로 평가하되 事業施行告示가 있은 날부터 2년 이내에 賣却契約이 체결되지 아니할 경우에 그 가격결정에 있어서는 國有財産法 또는 地方財政法의 관계규정에 따르도록 규정하고 있다. 그리고 '95. 12. 29자로 全面改正된 都市再開發法(법률 제5116호) 부칙 제2조에서 이 법 제57조 등의 규정은 이 법 시행일(1996. 6. 30) 이후에 事業施行告示가 있는 경우에 한하여 적용하도록 규정하고 있어 1996. 6. 29 이전에 事業施行告示가 된 再開發區域 안의 토지에 대한 賣却價格 결정에는 적용이 원칙적으로 배제된다.
再開發區域 안의 國·公有地 賣却價格의 평가에 관하여 都市再開發法 제57조제4항 前段의 규정에 따라 사업시행고시가 있는 날을 기준으로 평가하는 경우와 같은 조 제4항 後段의 규정에 따라 國有財産法 또는 地方財政法의 관계규정에 의하여 평가하는 경우로 나누어 설명하기로 한다.
1)都市再開發法 제57조제4항 前段의 규정이 적용되는 경우
都市再開發法 제57조제4항의 前段의 규정이 적용되는 경우는 1996. 6. 30 이후에 사업시행고시가 있는 再開發區域 안의 國·公有地로서 사업시행고시가 있은 날로부터 2년 이내에 매매계약이 체결될 수 있는 경우이다.
이 토지의 평가는 事業施行告示日을 기준으로 하므로 事業施行告示日 당시의 실제 이용상황을 기준으로 평가한다. 따라서 國·公有地가 도로 또는 구거부지 등으로서 非占有地인 경우에는 用途廢止를 전제로 하지 아니하고 현황을 기준으로 평가하게 되므로 公特法施行規則 제6조의2 등의 규정을 적용하여 평가하게 된다. 서울특별시의 경우 실제에 있어서는 國·公有財産의 관리청에서 따로 평가의뢰하지 아니하고 占有·非占有 구분없이 事業施行者(再開發組合) 측에서 의뢰하여 事業施行告示日을 기준으로한 從前의 土地에 대한 評價價格으로 賣却契約을 체결하고 있다.
여기에서 덧붙일 것은 매각대상인 國·公有地가 도로 또는 구거부지라는 이유만으로 반드시 公特法施行規則 제6조의2 규정을 적용하여 인근토지가격의 3분의 1이내로 감가하여 평가하는 것은 타당하지 않다고 본다. 왜냐하면 최근 대법원 판결(1997. 4. 25, 선고 96노13651)에서는 "그 도로부지가 사실상 불특정다수인의 통행에 제공되는 이유만으로 인근토지의 3분의1 이내로 평가하는 것은 타당하지 아니하고 그 도로의 개설경위, 목적, 주위환경, 인접토지의 획지면적, 소유관계, 이용상태 등의 제반사정에 비추어 당해 토지소유자가 자기토지의 편익을 위하여 스스로 공중의 통행에 제공하는 등 인근토지에 비하여 낮은가격으로 보상하여 주어도 될만한 객관적인 사유가 인정되는 경우"에만 公特法施行規則 제6조의2 규정이 적용된다고 判示하고 있으므로 國·公有地인 公道 등의 부지를 평가할 경우에는 이점에 특히 유의하여야 할 것이다.
예를들면 再開發區域 안에 있는 公道로서 그 도로의 管理廳이 公共事業으로 설치한 幹線道路 등은 일반적으로 그 도로의 가격이 隣近土地의 가격에 化體되었다고는 볼 수 없을 것이므로, 이 경우에는 公特法
施行規則 제6조의2 규정을 적용하지 아니하고, 公特法施行規則 제6조 등의 규정에 따라 당해 도로의 개설로 인한 開發利益을 직접적으로 받지 아니한 인근지역에 있는 標準地의 公示地價를 기준으로 평가하되, 그 公道가 개설되기전 토지에 대한 價格時點 현재의 素地價格에 그 도로의 개설에 通常 소요되는 費用 相當額 등을 고려한 가격수준으로 평가하는 것이 타당하다고 본다.
2)國有財産法 또는 地方財政法의 관계규정에 따르는 경우
1996.6. 29 이전에 事業施行告示된 再開發事業區域 안에 있는 토지와 1996. 6. 30 이후에 事業施行告示된 再開發區域 안에 있는 토지로서 사업시행고시일로부터 2년이 경과한 토지에 대한 평가는 都市再開發法 제57조제4항 後段의 규정에 의하여 國有財産法 또는 地方財政法의 관계규정에 따른다. 再開發區域 안 國·公有地에 대한 國有財産法 또는 地方財政法에 의한 평가는 再開發 事業施行者(再開發組合)에게 매각하는 경우와 國·公有地의 占有者에게 매각하는 경우가 그 적용규정이 각각 다르다.
事業施行者(再開發組合)에게 賣却하는 경우
國·公有地의 매각에 따른 평가는 일반적으로 國有財産法施行令 제37조 또는 地方財政法施行令 제96조제1항 등의 규정에 따라야 할 것이나, 再開發區域 안의 非占有 國·公有地를 事業施行者(再開發組合)에게 매각하는 경우에는 그 再開發事業이 公特法 제2조제2호에서 규정한 "公共事業"에 해당되므로 이 경우에는 國有財産法施行令 제37조의2 또는 地方財政法施行令 제96조제7항의 규정에 따라 公特法 令 또는 土地收用法令의 관계규정에 의하여 평가하는 것이 타당할 것이다.
따라서 價格時點은 公特法 제4조제1항의 규정에 따라 "契約締結當時"를 기준으로 하되, 같은법시행령 제2조의10제1항은 "토지 등의 취득에 있어서 補償額의 평가는 價格時點에 있어서 일반적인 이용방법에 의한 객관적인 상황을 기준으로 하여야 하며"로 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 "취득할 토지에 대한 평가는 지적공부상의 地目에 불구하고 가격시점에 있어서의 현실적인 이용상황에 따라 평가되어야 하며"
로 규정하고 있으므로, 이 때에는 賣却契約 締結當時의 일반적이고 객관적인 토지의 이용상황에 따라 평가하는 것이 타당할 것이다. 다만, 公特法施行規則 제6조제4항의 規定趣旨에 따라 당해 公共事業의 시행에 따른 公法上 制限事項이나 開發利益이 있는 경우에는 이를 고려하지 아니하고 평가하여야 할 것이다.
事業施行告示日로 부터 2년이 경과한 非占有 國·公有地를 사업시행자에게 매각하는 경우에 있어서 價格時點 현재 현실적인 이용상황이 도로 또는 구거부지로 이용되는 경우와 당해 再開發事業의 시행에 따른 形質變更 등으로 인하여 도로 또는 구거부지 등이 용도폐지 되어 가격시점 현재 사실상 대지상태 등으로 있는 경우를 상정할 수 있을 것이다.
가격시점 현재 도로 또는 구거부지로 이용되고 있을 경우에는 公特法施行令 제2조의10제2항에서 규정한 현황기준평가의 一般原則에 따라 公特法施行規則 제6조의2 등의 규정을 적용하여 평가하는 것이 타당할 것이다. 그러나 가격시점 현재 事業施行者(再開發組合)에 의한 再開發事業의 시행으로 形質變更 등이 되어 사실상 도로 또는 구거부지 등이 용도폐지된 상태에 있는 경우에 이를 현실적인 이용상황을 기준으로 "垈" 등으로 평가할 것인가, 아니면 형질변경 등이 되기전 이용상황인 도로 또는 구거부지로 평가할 것인가가 문제이다.
이 부분에 대하여는 평가업계의 의견이 일치하지 아니하고 있는 것이 현실인데 대체적으로 다음 세가지 의견으로 요약될 수 있다.
첫째의견은 現況評價의 일반원칙에 따라 가격시점 현재의 일반적이고 객관적인 이용상황을 기준으로 평가하여야 한다는 것이다. 따라서 事業施行者(再開發組合)가 再開發事業의 시행에 따라 形質變更 행위를 한 경우에도 그 形質變更이 된 상태를 기준으로 평가하여야 한다는 견해이다. 당해 公共事業의 시행에 따른 開發利益이 평가가격에 포함된다는 개념이며, 國有財産法施行令 제37조제7항 및 지방재정법시행령 제97조제1항의 규정에 의한 改良費相當額은 國·公有財産의 處分廳에서 따로 결정하는 것이 타당하다고 보는 것이다.
둘째의견은 가격시점 현재의 현실적인 이용상황에 따라 도로·구거 등이 用途廢止된 상태를 기준으로 평가하되, 公特法施行規則 제6조제4항의 규정취지에 따라 당해 再開發事業의 시행에 따른 公法上 制限事項이나 開發利益은 이를 고려하지 아니한 가격으로 평가하는 것이 타당하다는 것이다. 여기에서 事業施行者(再開發組合)가 행한 形質變更 등은 당해 再開發事業의 시행에 따른 開發利益에 마땅히 포함된다고 보나, 國有財産法 또는 地方財政法 등의 관계규정에 의한 도로·구거 등의 用途廢止는 당해 再開發事業의 시행에 따른 절차에 의하여 이루어진 것으로 볼 수 있는 뚜렷한 근거가 없으므로 이 부분은 당해 公共事業의 시행에 따른 開發利益으로 보지 않는다는 견해이다.
셋째의견은 가격시점 현재 도로·구거 등 國·公有地가 사실상 用途廢止된 상태라고 하더라도 그 용도폐지 되기전 상태 즉 事業施行告示 당시의 이용상황을 기준으로 평가하는 것이 타당하다는 것이다. 都市再開發法 제57조제2항은 再開發區域 안의 國·公有地는 再開發事業 이외의 목적으로 매각하거나 양도할 수 없으며 國有財産法 또는 地方財政法의 규정에 의한 國·公有財産管理計劃에 불구하고 事業施行者 등에게 타에 우선하여 매각하거나 임대할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 조 제3항은 우선매각 또는 임대할 수 있는 國·公有地는 國有財産法, 地方財政法 기타 國·公有地의 관리와 처분에 관한 법령의 규정에 불구하고 事業施行告示가 있은 날부터 종전의 용도가 폐지된 것으로 본다고 규정하고 있는 것 등으로 보거나, 당해 再開發事業이 시행되지 아니할 경우에는 國有財産法 또는 地方財政法의 관계규정에 의한 國·公有 行政財産 등의 용도폐지가 사실상 이루어지지 않을 것이므로 再開發區域 안에 있는 도로·구거 등 國·公有地의 용도폐지는 사업시행자가 행한 形質變更 등과 함께 당해 公共事業의 시행에 따른 절차로서 이루어진 것으로 보아 公特法施行規則 제6조제4항의 규정취지에 따라 용도폐지 되기전의 이용상황을 기준으로 평가하는 것이 타당하다는 견해이다. 또한 都市再開發法 제57조제4항에서 國·公有地의 賣却價格을 事業施行告示가 있은 날을 기준으로 평가하도록 한 것은 再開發事業과 관련하여 주민부담을 덜고, 평가를 합리적으로 할 수 있도록 한 취지로 보이며, 장기간 매각체결이 이루어지지 않는 경우에도 사업시행고시당시의 이용상황을 기준으로 하되 기간의 경과에 따른 지가변동요인을 고려하기 위하여 사업시행고시 2년 이후에는 國有財産法의 관계규정에 따르도록 규정하고 있는 것으로 해석하는 것이 타당하다는 견해이다. 다시 말하면, 都市再開發法 제5조제4항 前段에서 규정한 "…國·公有地의 매각가격은 事業施行告示가 있는 날을 기준으로 하여 평가하되…"는 이어지는 後段部分과 단절된 것으로 보지 아니하고 연결된 개념으로 해석하고 있는 것이다.
再開發區域 안에 있는 國·公有地의 매각과 관련된 건설교통부의 질의회신(토정 58342-236, 99. 2. 12)도 이와 같은 견해를 보이고 있으며, 필자도 이 의견이 타당하다고 보는 입장이다.
이와같이 해석하는 것이 再開發區域 안의 國·公有地를 사업시행고시일로부터 2년 이내에 매각하는 경우의 평가기준이나 再開發區域이외의 다른 公共事業施行地區 안에 있는 國·公有地에 대한 평가기준 등과 일관성 내지 형평성이 유지될 수 있다고 본다.
占有者에게 賣却하는 경우
再開發區域 안에 있는 國·公有地를 그 占有者 또는 使用者에게 매각하는 경우에는 이를 事業施行者에 매각하는 경우와는 달리 國有財産法施行令 제37조 또는 地方財政法施行令 제96조제1항 등의 규정에 의하여 가격시점 당시의 당해 토지의 時價 등을 참작하여 평가한다. 이 경우에는 公特法令의 적용이 원칙적으로 배제되므로 당해 再開發事業의 시행에 따른 開發利益 등이 반영된 가격으로 평가할 수 있다고 보는 것이 타당하다. 그렇다고 하여 그것이 바로 共同住宅用地 등으로 대지조성이 완료된 상태를 상정하여 평가한다는 의미는 아니다. 이 경우에는 계약체결당시를 기준으로 再開發事業에 의하여 形質變更이 된 상태와 그 再開發事業의 성숙도 등이 고려된 가격으로 평가하되, 地價公示法 제9조제2항 및 鑑定評價에관한規則 제17조 등의 규정에 따라 대상토지의 위치, 면적, 지형, 지세, 환경 등 토지의 객관적 가치에 영향을 미치는 제요인과 주위의 토지와 一團地로 이용될 경우의 기여도 등을 종합적으로 고려한 가격으로 평가하는 것이 타당할 것이다. 이 경우 적용할 標準地의 公示地價는 價格時點 당시에 공시되어 있는 것 중에서 가장 근접한 시점의 것을 선택하는 것이 타당할 것이다.
라. 事業施行者가 설치한 公共施設의 設置費用 評價
行政廳이 아닌자가 都市計劃事業의 실시계획인가 또는 형질변경 등의 허가를 받아 새로이 설치한 公共施設은 그 시설을 관리할 行政廳에 無償으로 귀속되며, 도시계획사업 또는 토지의 형질변경 등의 시행으로 인하여 그 기능이 대체되어 용도가 폐지되는 行政廳의 公共施設은 國有財産法 및 地方財政法 등의 규정에 불구하고 그가 새로 설치한 公共施設의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 그 認可 또는 許可를 받은자에게 이를 無償으로 讓渡할 수 있는 것으로 都市計劃法 제83조제2항에서 규정하고 있다. 再開發區域 안에서도 이 조의 규정에 따라 再開發事業 施行者가 事業施行의 인가조건에 따라 설치한 도로 등 公共施設이 再開發事業의 시행으로 用途廢止되는 國·公有 土地와 함께 평가의뢰 되는 경우가 있다. 이는 國·公有地와 私有地의 交換에 따른 평가의 하나라고 할 수 있겠다. 이 경우에 國·公有 土地의 賣却價格은 앞에서 설명한 바와 같이 國有財産法施行令 제37조의2 또는 地方財政法 제96조제7항의 규정에 따라 公特法令의 관계규정을 적용하여 평가하며, 事業施行者가 대체되는 시설로 설치한 도로 등 公共施設의 設置費用의 評價는 都市計劃法 제83조제2항의 규정에 따라 一般的으로 複成式評價法에 의하되, 그 公共施設의 설치전 土地의 素地價格에 그 시설의 설치에 通常 소요되는 費用 등을 합산한 금액으로 한다.
다시 말하면 그 기능이 대체되어 용도폐지되는 國·公有地는 용도폐지되기 전 상태, 즉 事業施行告示當時의 이용상황인 도로·구거 등의 부지로서 평가하고, 새로이 설치되는 公共施設은 그 시설의 설치전의 이용상황을 기준으로 한 그 공공시설부지의 素地價格에 形質變更 등 그 시설의 설치에 通常 소요되는 費用 등을 고려한 가격으로 평가한다. 다만, 평가시점 당시에 그 公共施設이 설치되지 아니하고 素地狀態로 있거나 그 시설의 설치에 通常 소요되는 비용을 事業施行者 등이 따로 정하는 조건으로 평가의뢰된 경우에는 조성전 토지의 素地價格으로 평가하는 것이 타당할 것이다.
조성전 토지의 素地價格은 標準地 公示地價를 적용하여 개별필지별로 결정한다.
마. 收用裁決을 위한 評價
再開發事業의 시행자는 再開發區域 안에서 그 사업을 위하여 필요한 土地·建築物 기타의 권리를 垈地 또는 建築施設의 분양을 보상조건으로 이를 收用할 수 있으며(都市再開發法 제31조제1항), 분양신청을 하지 아니한 자 및 분양신청을 철회한 자와 都市再開發法 제35조의 규정에 의한 관리처분의 기준에 의하여 분양에서 제외된 자의 토지 등은 垈地 또는 建築施設의 분양을 보상조건으로 하지 아니하고 都市計劃法 제29조의 규정에 의하여 收用할 수 있다(都市再開發法 제31조제2항)
그리고 再開發事業의 시행을 위한 收用 또는 使用에 관하여는 都市再開發法에서 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 土地收用法을 준용하고, 土地收用法을 준용함에 있어서는 이 법에 의한 사업시행인가를 土地收用法 제14조의 규정에 의한 事業認定으로 본다(都市再開發法 제32조). 따라서 再開發區域 안에서 事業施行者가 토지 등을 收用하는 경우에는 土地收用法 제46조 및 제57조의2, 公特法 제4조, 같은법시행령 제2조의10 및 같은법시행규칙 제6조 등의 규정에 의하여 평가한다. 여기에서 한두가지 검토가 필요한 사항이 있다. 하나는 都市再開發法 제33조의 규정에 의한 分讓申請을 하지 아니한 자 등에 대한 從前의 土地 또는 建築物을 같은법 제31조제2항의 규정에 따라 도시계획법 제29조의 규정에 의하여 수용하는 경우에는 事業施行告示日을 기준으로 평가한 從前의 土地 및 建築物에 대한 평가서에 의하여 토지수용법 제25조에서 규정한 協議를 할 수 있는가 이고, 다른 하나는 도시재개발법 제31조제1항의 규정에 의하여 대지 또는 건축시설의 分讓을 보상조건으로 從前의 土地 및 建築物을 收用하는 경우에 그 평가서의 價格時點을 토지수용법 제46조제1항의 규정에 따라 協議成立 또는 收用裁決當時를 기준으로 할 것인가 아니면 도시재개발법 제34조제4항제3호의 규정에 따라 事業施行告示日을 기준으로 할 것인가 이다.
첫째 도시재개발법 제31조제2항의 규정에 의한 收用의 경우에는 대지 또는 건축시설의 분양을 보상으로 하는 것이 아니고 協議成立 또는 裁決當時의 適正價格으로 금전보상을 하는 것이므로 원칙적으로 價格時點은 協議成立當時 또는 收用裁決當時를 기준으로 하여야 할 것이다. 그러나 앞에서 설명한 바와 같이 관리처분계획에 따른 從前의 土地 및 建築物에 대한 가격평가는 公特法令 또는 土地收用法令의 규정이 적용되므로 공특법시행규칙 제4조제2항의 규정취지에 따라 협의시점이 事業施行告示日로 부터 1년이 경과되지 아니한 경우에는 從前의 土地 및 建築物에 대한 평가서에 의하여 協議를 할 수 있을 것이다.
둘째 도시재개발법 제31조제1항의 규정에 의한 收用의 경우에는 從前의 土地 및 建築物 등의 소유자에게 協議成立當時 또는 收用裁決當時의 適正價格으로 금전보상을 하는 것이 아니고 垈地 또는 建築施設을 보상조건으로 하며, 收用 또는 使用의 시기까지 관할토지수용위원회가 裁決한 보상금을 支拂 또는 公託하지 아니한 경우에도 그 裁決의 효력이 상실되지 아니하므로, 이 경우에는 도시재개발법 제32조제1항에서 규정한 "이 법에서 특별한 규정이 있는 경우"에 해당되는 것으로 보아 協議 또는 裁決時에는 모두 事業施行告示日을 기준으로 가격을 정하는 것이 타당하다고 본다.
왜냐하면, 토지수용법 제46조제1항의 규정에 따라 協議成立當時 또는 裁決當時를 기준으로 가격을 평가하는 경우에는 도시재개발법 제34조제4항제3호의 규정에 따라 事業施行告示日을 가격시점으로 한 從前의 土地 및 建築物의 가격을 기준으로 垈地 또는 建築施設에 대한 持分比率 및 費用負擔 등이 정하여지는 다른 分讓申請者와 형평성에서 어긋나기 때문이다.
따라서 從前의 土地 및 建築物 등의 所有者에게 垈地 또는 建築施設을 보상조건으로 收用하는 경우에는 事業施行告示日로 부터 1년 경과여부에 불구하고 事業施行告示日을 가격시점으로 한 從前의 土地 및 建築物에 대한 평가서에 의하여 協議를 할 수 있다고 본다.
바. 標準地 公示地價의 評價
再開發區域 안의 標準地公示地價의 調査·評價는 標準地調査·評價基準(건설교통부 훈령 제163호, 1996. 12. 24) 제32조 등의 규정에 따라 公示基準日 현재 당해토지에 대한 適正價格을 조사·평가하되, 당해 再開發事業으로 인한 開發利益이나 公法上 制限事項은 이를 고려한 상태를 기준으로 평가한다. 다만 公示基準日이 事業施行告示 전으로서 당해 再開發事業의 시행으로 인한 開發利益이 현실화·구체화되지 아니하였다고 인정되는 경우에는 그러하지 아니하다.
그리고 再開發區域안에 있는 標準地를 標準地調査·評價基準 제20조의 규정에 의하여 共同住宅用地 등으로서 一團地로 평가하는 경우에 그 一團地로 보는 시점은 事業施行告示 이후에 그 지상에 있는 종전의 建築物이 모두 철거되어 사실상 대지조성이 된 상태에서 건물의 기초공사 등이 이루어지고 있어 토지의 用途가 共同住宅 등의 부지로 객관적으로 인식되는 시점으로 하는 것이 타당하다고 본다.
사. 일반거래 등의 평가
再開發區域안에 있는 토지에 대한 一般去來나 擔保 등의 평가는 再開發區域의 지정이나 再開發事業의 시행에 따른 都市計劃 施設決定 등 公法上 制限事項을 고려한 가격으로 평가한다.都市再開發法 제34조의 규정에 의한 管理處分計劃의 인가가 있는 경우에는 같은 조 제8항의 규정에 의하여 從前土地의 使用·收益 등에 제한이 있다.
일반적으로 再開發區域 안의 토지의 거래에 있어서는 현재의 당해토지의 價格에 아파트분양권 등을 기
대한 未實現利益이 반영되어 있는 경우가 있다. 따라서 標準地의 公示地價에 去來事例 등을 其他事項으로 반영하여 평가하는 경우에는 당해 再開發事業의 시행정도, 管理處分計劃의 인가여부 등을 면밀히 확인하여 단계별 성숙도 등이 적정하게 반영된 가격으로 평가하여야 할 것이다.
4. 맺는말
이상과 같이 再開發區域 안에 있는 토지 등의 평가에 관하여 평가목적별로 그 평가기준 내지 평가방법 등을 일별하여 보았다.
이 글에서 적시한 것 이외에도 關係法令에는 명시적으로 규정되어있지 아니하나 再開發區域 안에 있는 共同住宅이나 상업용건물 등의 층별, 위치별, 용도별 효용도 등을
고려한 分讓處分評價 등이 있을 수 있을 것이다. 앞으로 이 분야에 컨설팅과 연계된 업무개발이 활발히 이루어지기를 기대해 본다.
그리고 도시재개발법인 전면개정된 이후에 재개발구역 안에 있는 토지등의 평가와 관련하여 숱한 민원이 있었고
, 國·公有地의 賣却評價 등과 관련하여서는 평가기준 등에 있어서 일부 혼선이 있어온 것도 사실이다.
이 글이 鑑定評價士 여러분의 再開發區域 안에 있는 토지 등에 대한 여러가지 목적의 평가에 있어서 업무적으로 조금이나마 도움이 되었으면 하는 바램을 가지면서 이 글을 맺는다.
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