제1장 서론

재개발·재건축사업을 핵심으로 하는 도시정비사업은 정부 주택정책의 매우 큰 부분을 차지하면서 때로는 규제대상으로, 때로는 적극적 지원 대상으로 여겨져 전국민적 관심의 대상이 되는 경우가 많다. 이러한 사정을 반영하여 도시정비사업의 근거 법률인 「도시 및 주거환경정비법」(이하 ‘도시정비법’) 역시 2002. 12. 제정 이후 크고 작은 개정을 거쳐 2018. 2. 9.부터는 전부개정된 법률이 시행 중이고, 기존에 도시정비법을 근거로 시행되었던 가로주택정비사업, 소규모재건축사업은 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」(이하 ‘소규모주택정비법’)으로 分法되어 독자적인 법적 근거를 가지게 되었다.

도시정비사업이 많은 관심을 받는 주된 이유는 주택공급지역과 주택공급방식의 특수성에 기인하는 것으로 볼 수 있다.

즉 택지개발사업 등은 상대적으로 기존 도시 외곽지역에서 시행될 수밖에 없는 반면 도시정비사업은 기존 도시지역에서 주택이 공급된다는 특성이 있고, 여기에 「도시재정비촉진을 위한 특별법」(이하 ‘도촉법’)에 의한 정비사업은 도시정비법에 의한 정비사업에 비해 상대적으로 광역적 지역에 대한 체계적 주택공급이 가능하다는 장점을 가진다. 또한 사업지구 내 종전권리와 새로이 공급되는 토지·건축물이라는 종후권리의 관계라는 측면에서 보면, 「주택법」에 따른 주택공급이나 이른바 공영개발로 불리는 「택지개발촉진법」, 「도시개발법」(수용방식)에 의한 주택공급은 모두 협의매수, 수용 등 종전권리가 사업시행자에게 전면적으로 이전되는 방식인 반면 재개발·재건축은 종전권리의 ‘변환’이라는 이른바 ‘공용환권’방식을 채택함에 따라 상대적으로 종전권리자들의 높은 관심을 받을 수밖에 없게 된다.

이러한 여건에서 개개인의 재산 가치와 분담금 문제를 정면으로 다루는 감정평가업무는 모든 이해관계가 응축되어 한꺼번에 표출되는 결절점이 될 수밖에 없었고 이에 따라 정비사업 감정평가의 성격 및 기준 등에 대해 손실보상평가 못지않게 다양한 쟁점이 제기되면서 관련 분쟁 역시 빈발하였다. 감정평가업계에서는 2008. 2. 12. 「주택재개발·재건축사업등에 관한 평가지침」을 제정하고 2013년 제정된 「감정평가 실무기준」(이하 ‘실무기준’)에 [730 도시정비평가]편을 별도로 마련하는 등의 노력을 기울였으나, 여전히 제기되는 여러 쟁점 해결과 감정평가기준의 체계적인 정립은 다소 부족하였다. 보상평가는 평가목적은 단일하나 감정평가대상물건의 종류가 매우 다양함에 따른 과제가 있는 반면, 도시정비평가는 대상물건의 종류는 보상평가에 비해 적지만 감정평가목적과 감정평가의 종류가 매우 다양함에 따라 합목적인 감정평가를 위한 기준의 정립이 필요하였지만, 실무기준만으로는 해결되지 않는 여러 주장과 문제들이 지속해서 제기되는 상황에서 실무는 몇 개 되지 않는 조문과 관행에 의지하고 있었다.

「감정평가 실무매뉴얼(도시정비평가편)」(이하 ‘매뉴얼’)은 한국감정평가사협회가 2014년부터 지속해서 추진 중인 한국감정평가사협회가 제정·관리하는 감정평가 관련 제 지침의 매뉴얼 전환 작업²에 따라 제정된 것으로, 위에서 본 도시정비평가의 여러 과제를 해결하고 도시정비평가 감정평가기준의 체계적 정립을 위해 2회에 걸친 연구용역과 많은 전문 감정평가사의 수회에 걸친 토론과 자문을 거쳐 제정되었다.

이하에서는 2020. 12. 제정되어 2021. 1.부터 시행 중인 매뉴얼의 주요 내용을 핵심 쟁점 위주로 살펴보고 매뉴얼 제정에 따른 후속 조치로서 실무기준의 개정이 필요한 부분과 향후 후속 연구가 필요한 주요 과제·쟁점에 대해 살펴보기로 한다.

2 2021년 10월 현재 기존의 3개 지침(담보평가지침, 어업권 등 보상평가지침, 주택재개발·재건축사업등에 관한 평가지침)을 폐지하여 매뉴얼로 대체하였고, 기존에 지침이 없었던 임대료 감정평가와 동산담보평가 매뉴얼을 새로 제정하였다.

Ⅱ. 도시정비평가 매뉴얼의 주요 내용

1. 매뉴얼의 대상(포괄 범위)

도시정비사업에 따른 감정평가는 적용법률, 사업 절차, 대상물건의 이용상황에 따라 매우 다양하다. 도시정비평가는 대상물건의 이용상황(당해 정비사업 시행 전·후 상태), 대상물건의 소유관계에 따라 아래 그림과 같이 구분할 수 있고, 감정평가목적별로는 관리처분계획수립을 위한 감정평가(종전·종후자산감정평가 및 재개발사업의 세입자별 영업손실보상평가), 정비기반시설감정평가, 국·공유재산의 매각을 위한 감정평가, 현금청산감정평가, 매도청구감정평가, 토지등의 수용등에 따른 보상평가, 그 밖의 감정평가로 구분할 수 있다. 매뉴얼은 도시정비법 및 도시정비법이 준용되는 정비사업에서 상기 목적에 따라 행해지는 감정평가를 대상으로 작성되었다.

많은 감정평가사가 실무에서 다루고 있는 추정분담금 산정ㆍ검증 업무는 비록 도시정비법에 근거한 업무이기는 하나 ‘감정평가’업무가 아니라는 점에서 제외되었고, 법인세 및 부가가치세 과세표준 산정을 위한 감정평가는 도시정비법이 아닌 세법에 근거한 감정평가라는 점에서 매뉴얼에서 제외되었다.

<그림 1> 매뉴얼의 구성에 대한 개념적 이해

2. 매뉴얼의 주요 내용

1) 개요
도시정비평가 실무에서 쟁점이 되는 사항은 여러 가지가 있으나 논의의 중심에는 항상 재개발종전자산감정평가와 보상평가와의 관계 문제가 있었다.

위에서 소개한 것처럼 재개발·재건축사업은 관리처분방식으로 진행된다. 관리처분방식은 행정법상 물적 공용부담의 여러 유형 중 ‘공용수용’이 아닌 ‘공용환권’방식으로 분류되며, 도시정비법의 전신인 구 도시재개발법에서의 ‘관리처분-분양처분’과 현 도시정비법에서의 ‘관리처분-이전고시’는 모두 ‘공용환권’ 처분이라는 점에서 동일하다.⁴

그러나 우리나라에 정비사업이 최초로 도입될 당시의 법제는 이와는 사뭇 달랐다. 정비사업이 최초로 법제화된 것으로 평가되는 1971. 1. 19. 법률 제2291호로 전부개정된 구 도시계획법의 재개발사업은 분양신청을 한 조합원에 대한 ‘분양조건부 사후 현물보상에 의한 수용’을 전제로 설계되었다. 즉 관리처분계획에 의한 종후자산의 분양을 조건으로 하는 수용이라는 점에서 토지보상법(당시는 구 토지수용법)의 사전보상원칙, 현금보상원칙이 적용되지 않는 ‘특수한 형태의 수용-보상’으로 이해되었다.

그러나 ‘합동재개발’ 도입 등 일련의 법 개정 과정에서 조합에게 재개발사업에 반대하는 자들에 대한 수용권을 부여하되 “분양신청을 하였거나 분양을 희망하는 자의 토지등에 대하여는 이를 수용할 수 없도록”⁵ 하였는바, 이러한 과정을 거쳐 재개발사업은 점차 공익사업적 성격보다는 아파트건설사업이라는 성격이 점차 강화·중시되어온 것으로 평가할 수 있다.

한편 재건축사업은 출발부터 수용이 가능한 공익사업이 아닌 민간에 의한 수익사업으로 취급되었으므로 사업반대자들에 대한 법적 조치 역시 수용이 아닌 민사상 매도청구였으며 이러한 기조는 현재까지 동일하다.

이렇게 재개발사업의 법적 성격이 변화하고 나아가 서로 성격이 다른 재개발사업과 재건축사업 모두에 관리처분계획 수립을 위한 종전자산감정평가가 필요한 관계로 종래부터 감정평가업계에서는 종전자산감정평가에 대해 <재개발종전자산감정평가=보상평가=개발이익 배제, 재건축종전자산감정평가=시가평가=개발이익 감안(반영)>이라는 이분법적 견해⁶에 따른 실무가 주를 이루었으나, 이와 달리 관리처분방식의 특성을 감안할 때 재개발사업이라고 하여 종전자산감정평가 시 개발이익을 배제할 근거가 없다는 반론⁷이 제기되어 정리되지 않은 상태였다.

2번째 쟁점은 정비구역 내 국·공유재산 매각평가의 기준 문제이다. 이 문제는 종전자산감정평가와 보상평가의 관계에 대한 논의와 직결됨과 동시에 2004. 4. 6. 구 국유재산법 시행령 개정과 맞물리면서 매각평가의 우선 적용법률이 무엇인지의 문제, 대상토지의 용도지역·이용상황 및 일단지 여부 판단문제 등이 복합적으로 얽혀 있는 문제이다.

3번째 쟁점은 종후자산 중 분양공동주택의 주된 감정평가방법이 원가방식인지 아니면 「감정평가에 관한 규칙」(이하 ‘감칙’)이 규정한 물건별 주된 감정평가방법에 따라 비교방식으로 보아야 하는지의 문제이다. 이 문제는 구 도시재개발법, 구 서울특별시 도시 및 주거환경정비 조례, 2009. 5. 27. 도시정비법 일부개정 전후의 규정 변화, 관리처분계획 수립을 위한 종후자산감정평가와 청산금산정을 위한 종후자산감정평가의 관계를 한꺼번에 고찰해야 하는 문제이다.

2) 종전자산감정평가와 보상평가의 관계
수용이 가능하지 않은 재건축사업에서는 보상평가와의 관계가 문제 될 여지가 없으나, 재개발사업은 그 출발부터 도시계획사업으로 시작하였고 위에서 본 것처럼 최초의 법제는 사업에 찬성하는 자와 반대하는 자 모두에 대한 수용을 전제로 설계되었으므로 종전자산감정평가 역시 보상평가기준이 전면적으로 준용되었을 것으로 이해된다. 그러나 위에서 본 것처럼 관리처분방식으로 진행되는 정비사업은 공용수용이 아닌 공용환권(公用換權)방식으로 진행되며, 종전자산감정평가는 대상물건 전체를 사업에 참여하는 것을 전제로 하는 점, 수용방식과 달리 기존 권리자들이 조합을 이루어 스스로 사업주체가 되어 시행하는 사업이므로 개발이익의 배제가 아닌 개발이익의 배분이 무엇보다도 중요한 제1차적 과제라는 점, 감정평가의 기준시점, 토지 및 건축물의 면적사정 기준 등 구체적인 감정평가기준 측면에서도 보상평가와 차이가 크고 이러한 차이가 보상평가기준의 단순 변형으로 보기에는 매우 본질적이라는 점 등에서 종전자산감정평가에 보상평가기준이 준용된다고 보기는 어려우며 원칙적으로 감칙이 적용되는 것으로 보아야 한다. 다만, 개발이익의 합리적이고 형평에 맞는 배분이라는 감정평가 목적에 부합하는 합목적적 평가를 위해 감칙이 정한 ‘현황기준 원칙’의 일부 예외가 인정되는 것으로 보아야 한다.

따라서 개발이익 배제와 관련해서도 재건축 종전자산감정평가는 개발이익을 적정하게 반영하여야 하고 재개발 종전자산감정평가는 개발이익을 배제하여 한다거나 재개발·재건축 모두 종전자산감정평가는 당해 사업으로 인한 개발이익을 모두 배제하여야 한다는 주장은 모두 관리처분방식의 종전자산감정평가에 대해 잘못된 이해에 기초하는 주장이다. 판례 역시 “종전자산가격의 평가는 조합원들 사이의 상대적 출자비율을 정하기 위한 것”이라거나,⁸ 재건축사업의 관리처분계획을 작성하기 위한 종전자산의 평가는 조합원들 사이에 분양(또는 분배)의 기준이 되는 권리가액의 산정에 주된 목적이 있고, 토지보상법에 의한 평가는 공익사업을 시행함에 있어 수용목적물에 대한 정당한 보상액을 정하는 데에 주된 목적이 있는 것이어서, 양자의 평가 사이에는 ‘재건축사업 시행결과의 조합원 사이의 공평한 분배’와 ‘정당한 보상’이라는 목적의 차이가 있다고 명확히 밝힌 바 있다.⁹

예를 들어 당해 정비사업 시행을 직접 목적으로 하여 용도지역이 변경된 경우 보상평가는 당해 공익사업시행으로 인한 가격변동을 배제하고 당해 공익사업 시행에 따른 개발이익 배제 차원에서 변경 전 용도지역을 기준으로 보상평가하는 것이지만, 종전자산감정평가가 이러한 기준을 채택한 것은 “사업의 시행으로 인한 용도지역의 변화 등 가격변동에 미치는 영향을 배제함으로써 이 사건 정비구역의 종전자산에 대한 평가가 균형 있게 이루어지도록 하기 위한 것으로서 종전자산평가에 관한 관리처분계획의 기준에 합치”¹⁰되기 때문이다.

이러한 견지에서 매뉴얼은 “우리나라 도시정비사업의 연혁을 감안하면 재개발사업에서 종전자산감정평가는 손실보상평가의 성격을 가지는 것으로 출발하였으나, 재건축사업의 등장, 정비사업 법제의 개정 연혁, 관련 판례 등을 종합적으로 고려할 때 이제는 정당보상을 위한 보상평가로서의 성격보다는 조합원 현물출자자산의 지분비율 결정 및 (종후자산감정평가와 함께) 청산금 산정의 기준가액 결정이라는 성격이 더 강하게 작용한다고 볼 수 있다. 따라서 감칙 및 실무기준의 감정평가 원칙·기준이 적용된다. 다만, 종전자산감정평가는 해당 정비사업 시행을 직접 목적으로 하는 용도지역등의 변경을 배제하고 감정평가하여야 하므로 이러한 점에서는 감칙 및 실무기준의 ‘현황기준 원칙’(감칙 제6조, 실무기준 [400-2.2]의 예외가 된다(실무기준에서 ‘현황’이라는 용어는 ‘현실적 이용상황’과 공법상 제한사항을 모두 포괄하는 개념이다).”로 밝히고 있다.

3) 국·공유재산 매각평가의 기준
정비사업 감정평가 전체에서 가장 논란이 많은 부분이 바로 국·공유재산 매각평가 기준이다. 주요 쟁점은 ① 우선 적용법률, ② 기준시점, ③ 대상토지의 용도지역등 판단, ④ 대상토지의 이용상황 판단 및 당해 정비사업 시행을 위한 공법상 제한의 처리 문제이다.

(1) 국·공유재산 매각평가의 ① 우선 적용법률 문제와 ② 감정평가기준 시점은 2004. 4. 6. 구 「국유재산법」 시행령 제37조 개정(대통령령 제18358호)¹¹과 이에 대한 기획재정부 유권해석(국유재산과-569, 2007. 2. 28.), 국토교통부 유권해석(토지정책과-4677, 2011. 9. 29.), 법제처 법령해석 07-0247(2007. 9. 14.), 대법원 2010. 1. 28. 선고 2009다69548 판결 등을 종합하여 아래와 같이 정리하였다.

<표 1> 정비구역 내 국·공유재산 매각평가의 우선 적용법률, 기준시점 판단

구분			우선 적용법률	기준시점	용도지역, 이용상황 등
					재개발사업	재건축사업
사업시행 계획인가의 고시가 있은 날부터 3년 이내 매각계약 체결 여부	체결된 경우	사업시행자에게 매각	도시 정비법	사업시행 계획인가의 고시가 있은 날	(A) 국유재산법 OR 토지보상법	(E) 국유재산법
		사업시행자 外의 자에게 매각	도시 정비법		(B) 국유재산법	(F) 국유재산법
	체결 되지 않은 경우	사업시행자에게 매각	국유재산법/ 공유재산법12	매각계약 체결일 (실무상 가격조사 완료일)	(C) 국유재산법 OR 토지보상법	(G) 국유재산법
		사업시행자 外의 자에게 매각	국유재산법/ 공유재산법		(C) 국유재산법	(H) 국유재산법

(2) 대상토지의 용도지역등 판단 문제
감정평가 실무에서 가장 많은 논란을 일으킨 문제로서 그동안 감정평가업계에서 제출된 견해들은 아래와 같이 다양하다.

<표 2> 정비구역 내 국·공유재산 매각평가에서 용도지역등 판단에 대한 제 견해

제 견해	비판 등
(1설) 현황기준 원칙에 충실: 대상토지 및 비교표준지의 용도지역등은 대상토지의 기준시점 당시의 용도지역등을 기준으로 감정평가	감칙의 현황기준 원칙에 충실하나, 용도지역 하향된 경우에도 현황대로 감정평가하는 것이 국유재산법 취지에 부합하는지 의문
(2설) 변경 전/후라는 단일 기준에 의한 획일적 적용·판단은 부당하고 변경 전/후 모두 적용 가능하다. 다만, 변경 전 용도지역등을 기준으로 하는 것이 좀 더 타당	감칙의 현황기준 원칙과의 괴리를 어떻게 설명할 것인지의 문제 발생
(3설) 변경 후 용도지역등을 기준으로 하는 것이 원칙이되, 용도지역등이 하향된 경우는 변경 전 기준으로 감정평가	왜 용도지역이 하향된 경우만 변경 전으로 하는지에 대한 의문 발생
(4설) ‘3년’을 기준으로 3년 이내는 변경 전 용도지역등 기준, 3년 후는 기준시점 당시 용도지역등 기준으로 감정평가13	대법원 2010. 1. 28. 선고 2009다69548 판결에 따르면 ‘3년’은 감정평가기준 시점만을 규율하는 것이므로 ‘3년’을 기준으로 가치형성요인에 대한 판단기준이 변경되는 것으로 볼 수 없다는 비판
(5설) ‘관리처분인가고시’를 기준으로 고시 전이면 변경 전 용도지역등 기준, 고시 후면 기준시점 당시 용도지역등 기준으로 감정평가(관리처분방식을 입체환지로 보아 환지평가기준을 준용하는 견해)	감칙의 현황기준 원칙과 괴리를 어떻게 설명할 것인지의 문제 발생 환지방식과 관리처분방식과의 차이가 감정평가기준에 미치는 영향에 대한 설명 부족

매뉴얼은 이 문제에 대해 아래와 같이 정리하였다.
㉮ 용도지역등이 상향되고 2종일반주거지역 → 3종일반주거지역처럼 그 상향의 양상이 단일한 경우: 현황기준 평가 원칙에 따른다.
㉯ 구역 전체적으로는 용도지역등이 상향되었으나, 매각대상 국공유지의 용도지역등이 하향된 경우: 변경 전 용도지역등을 기준으로 하는 것이 좀 더 타당하다.
㉰ 용도지역등 변경의 양상이 불균등한 경우: 변경 전 용도지역등을 기준으로 하는 것이 좀 더 타당하다.
㉱ 용도지역 변경 양상은 필지 단위가 아닌 해당 정비구역 전체를 기준으로 판단한다(예시: 2종일반주거지역 → 3종일반주거지역 & 자연녹지지역으로 변경된 경우에는 불균등 변경이므로 ㉰에 따라 변경 전 용도지역등을 기준으로 감정평가하는 것이 좀 더 타당하다).
㉲ 위 ㉮∼㉱의 내용은 ‘3년’과는 무관하다. 즉 기준시점이 최초 사업시행계획인가의 고시가 있은 날부터 ‘3년’ 내인 경우와 ‘3년’ 후인 경우의 판단기준이 달라지는 것은 아니다.
㉳ 위 ㉮∼㉲의 적용 결과 감칙의 ‘현황기준 원칙’과 상이하게 되는 경우에는 감정평가서에 그 사유를 충분히 기재한다.

(3) 대상토지의 이용상황 판단 및 당해 정비사업 시행을 위한 공법상 제한의 처리 문제
(토지보상법이 아닌) 「국유재산법」이 적용되는 경우 해당 사업의 시행을 직접 목적으로 하는 도시계획시설 저촉의 감안 여부와 관련하여 종래에는 감칙, 실무기준의 현황기준 원칙에 따라 이를 감안(=감액)하여야 한다는 견해와 감안하지 않는다는 견해가 각 제출되었으나, 토지보상법이 적용되지 않는 경우에도 대상토지의 이용상황이 해당 정비사업의 목적이 되는 이용상황과 다른 경우에는 이러한 저촉을 이유로 행정요인을 감안(감액)하지 않는 것임을 명확히 하였다. 나아가 대상토지의 현실적 이용상황이 해당 정비사업의 목적이 되는 이용상황과 동일하게 변경된 후(예를 들어 해당 정비사업이 실 착공된 후)에 매각평가를 하는 경우라면 매입대상 국공유지의 현실적 이용상황이 이미 공사 중인 아파트용지, 공원용지 등으로 변경된 후이므로 이용상황이 공사 중인 아파트용지, 공원용지 등인 일단지로 감정평가하도록 규정하였다.

(4) 근본적인 문제
이 문제는 토지보상법 제4조의 공익사업에 해당하는 공익사업시행지구 내 국·공유재산의 가치에 대한 관점 차이라는 매우 근본적이고도 어려운 문제와 연결된다. 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」(이하 ‘국유림법’)의 국유림 사용재결 사건과 관련된 대법원 2018. 11. 29. 선고 2018두51904 판결은 공익사업시행지구 내 국·공유재산의 수용·사용의 법리를 명확히 하였는데 이에 따르면 ① 「국유재산법」의 행정재산에 해당하는 국유림법상의 요존(要存)국유림은 불요존(不要存)국유림으로 분류되지 않는 이상 관리청이 임의로 처분하지 못하므로 토지보상법상 협의취득 또는 재결의 대상이 될 수 없다. 따라서 공익사업의 시행자가 요존국유림을 그 사업에 사용할 필요가 있는 경우에 국유림법에서 정하는 절차와 방법에 따르지 않고, 이와 별개로 토지보상법에 의한 재결로서 요존국유림의 소유권 또는 사용권을 취득할 수는 없다. ② 「국유재산법」의 ‘일반재산’에 해당하는바, 공익사업의 사업시행자가 불요존(不要存)국유림에 관하여 국유림법에 따른 매각·교환·대부계약의 체결을 신청하는 것은 토지보상법상 재결신청의 전제가 되는 ‘협의 절차’의 실질을 갖는다. 따라서 사업시행자가 위와 같은 매각·교환·대부계약 체결을 신청함 없이 곧바로 재결을 신청한 경우 이에 따른 재결신청 및 재결은 모두 위법하다. 따라서 공익사업의 시행자가 불요존국유림을 그 사업에 사용할 필요가 있는 경우에는 우선 국유림법에서 정하는 요건을 갖추어 매각·교환·대부계약의 체결을 적법하게 신청하여야 하고, 그런데도 산림청장이 위법하게 그 계약체결을 거부하는 경우에 한하여 예외적으로 토지보상법에 따른 재결신청을 할 수 있을 따름이다.

이러한 법리가 재개발구역 내 국·공유재산의 매각에 적용되는 것을 상정해 보면 법리상 국·공유재산의 수용을 상정할 수 있으나 실무에서 과연 해당 사업의 인허가권자가 관리하는 재산을 수용한다는 것을 상정할 수 있는지는 매우 의문이다. 이러한 상황에서 국·공유재산 매각평가의 우선 적용법률인 「국유재산법」에 따른 시가(時價)매각 감정평가액과 토지보상법에 의한 보상평가액의 성격, 관계를 어떻게 볼 것인가의 문제는 매우 중요하고도 어려운 문제가 된다. 공익사업시행지구 내 국·공유재산의 가치를 판단하면서 당해 공익사업으로 인한 개발이익은 배제되는 것인가, 즉 공익사업시행지구 내 국·공유재산에 대한 「국유재산법」상 시가(時價) 감정평가액과 토지보상법의 보상평가액은 동일한 것인가의 문제이다.

4) 분양 공동주택에 대한 종후자산감정평가의 주된 감정평가방법
도시정비법이나 그 전신인 구 도시재개발법은 모두 관리처분계획으로 분담금 ‘추산액’을 정하고 준공인가 후 청산금이 ‘확정’되는 것을 전제로 설계되었다.¹⁴ 그러나 실무에서 실제로 준공인가 후 청산금 산정을 위한 감정평가를 하는 경우는 거의 없는 것으로 보이지만(따라서 청산금 역시 별도로 산정되지 않으며 인가된 최종 관리처분계획에서 정한 분담금이 그대로 적용된다),¹⁵ 종후자산감정평가의 성격·기준 측면에서 양자는 동일한 사업에 대한 같은 목적의 평가이므로 감정평가방법과 기준은 같다고 보아야 한다.

그러나 관리처분계획 수립을 위한 종후자산감정평가(이하 ‘관리처분종후평가’)와 준공인가 후 청산금 산정을 위한 종후자산감정평가(이하 ‘청산금종후평가’)의 규정은 사뭇 다른데 이를 정리하면 아래와 같다.

<표 3> 종후자산감정평가 관련 규정의 개정 연혁

		관리처분종후평가	청산금종후평가
구 도시 재개 발법	95.12.29. 전부개정 전(A)	- 결정주체: 가격평가위원회(감정평가사의 의견 참작) - 최초에는 ‘가액’이 아닌 ‘지수’로 결정 → ‘지수’를 병용(竝用)할 수 있는 것으로 개정 ※ 조합원분양가, 일반분양가 모두 ‘원가연동제’ 적용	法 제53조의 강행규정 <종후자산가액=종전자산평가액+정비사업비> (“……정하여야 한다.”) 사업비는 모든 사업비가 인정되는 것이 아니라 시행령에 규정된 것만 인정
	95.12.29. 전부개정 이후(B)	○ 法: “사업시행자가 시도조례가 정하는 바에 의하되 감정평가사의 의견을 참작하여야 한다.” ○ 서울특별시 조례: 분양 공동주택의 경우 원가 (대지비 및 건축비와 사업시행에 소요된 제비용) 산출근거를 제시하여 평가 의뢰하여 제출받은 감정평가액 평균 → (원가연동제 대비) 원가 인정범위의 확대 ※ 경기도 등은 분양 공동주택에 대해 위와 같은 원가방식 감정평가를 규정하고 있지 않음	上同 (시행령 제45조 제1항)
도시 정비법	09.5.27. 일부개정 전(C)	○ 法: B와 같음(“…… 시·도의 조례가 정하는 바에 의하여 산정하되, 시장·군수가 추천하는 2인 이상의 감정평가업자의 감정평가의견을 참작하여야 한다.”). ○ 조례: 원가방식평가를 규정한 지자체(서울특별시 등)와 그렇지 않은 지자체로 구별 - 서울특별시 조례: 재개발사업의 분양 공동주택의 경우 “사업시행자가 제시한 원가(대지비·건축비 및 그 밖에 사업시행에 소요된 제반 비용을 말한다) 산출근거에 따라 2인 이상의 감정평가업자가 평가한 감정평가액을 산술평균한 금액”	- “……정하여야 한다.”는 강행규정이 아니라 “다음 각 호의 비용은 가산하여야 하며, 보조금은 이를 공제하여야 한다.”는 규정만 유지 - “그 밖에 정비사업추진과 관련하여 지출한 비용으로서 정관등에서 정한 비용” 규정 추가
	09.5.27. 일부개정 이후(D)	○ 法: 조례위임 근거 삭제: “감정평가업자 2인 이상이 평가한 금액을 산술평균하여 산정한다.” ○ 조례: 대전, 충북, 경기도, 부산 등은 2014∼2016년 중 위임범위 일탈을 이유로 재개발사업의 분양 공동주택에 대해 “원가산출근거에 따른 감정평가”라는 구 조례 규정 삭제(서울특별시만 구 조례 규정 유지) ○ 실무기준: 위와 같은 조례개정을 반영하여 “시도조례에 별도 규정이 있는 경우 그에 따른다.”는 단서 삭제(2016.12.14.)	上同
	18.2.9. 전부개정 이후(E)	○ 法: “감정평가업자 2인 이상이 평가한금액을 산술평균하여 산정한다.” ○ 조례: 서울특별시도 원가방식평가를 규정한 구 조례 규정 삭제(현재는 감정평가법인등 선정에 관한 내용만을 규정하고 감정평가 방법·기준에 대한 규정은 없음)	上同

규정의 연혁에서 보듯이 구 도시재개발법 당시 종후자산감정평가는 원가방식만을 적용하여 왔다. 이 당시는 법과 시행령이 청산금종후평가의 종후자산가액=종전자산가액+사업비로 감정평가하도록 강행규정 형태로 규정하였고, 관리처분종후평가는 (이러한 청산금종후평가의 원가방식 규정에 더해) 서울특별시 조례가 “원가(대지비 및 건축비와 사업시행에 소요된 제비용) 산출근거를 제시하여 평가 의뢰하여 제출받은 감정평가액 평균”으로 규정했기 때문이다.

반면 도시정비법 제정 이후에는 청산금종후평가에 대한 규정의 형태가 종래의 강행규정이 아니라 단지 가산하여야 할 비용항목만을 열거한 것에 그쳤고 관리처분종후평가는 지방자치단체별로 원가방식으로 감정평가할 것을 규정한 경우(서울특별시 등)와 그렇지 아니한 지방자치단체로 구분되었다.¹⁶

이러한 상황에서 2009. 5. 27. 일부개정된 도시정비법은 관리처분종후평가를 원가방식으로 하여야 하는 근거였던 “시·도의 조례가 정하는 바에 의하여 산정하되”라는 위임규정을 삭제하였고 이를 반영하여 많은 시·도에서 “위임범위 일탈”을 이유로 “원가산출근거에 따른 감정평가”라는 구 조례 규정을 삭제하였다.¹⁷

매뉴얼은 이 문제에 대해 규정개정의 연혁에 비추어 볼 때 현 도시정비법의 청산금 산정 관련 규정이 종후자산을 원가방식으로 감정평가할 것을 강행규정 형태로 규정한 것으로 보기는 어려운 점, 원가방식으로 감정평가하건 다른 방식으로 감정평가하건 결과적으로 해당 정비사업 시행에 소요되는 원가를 배분하는 역할을 하는 것은 마찬가지라는 점 등을 종합적으로 고려하면 원가방식만으로 감정평가하는 것은 타당하지 않고, 감칙이 정한 물건별 주된 감정평가방법으로 감정평가하고 다른 감정평가방법으로 주된 감정평가방법에 의한 시산가액의 합리성을 비교·검토하거나 시산가액 조정하는 과정을 거쳐야 하는 것으로 정리하였다.^{18, 19}

5) 그 밖의 내용

(1) 구분소유적 공유관계
내부적으로는 토지나 건물의 특정 부분만을 배타적으로 점유·사용하면서도 등기는 편의상 토지·건물 전체에 대한 공유지분으로 등기하는 구분소유적 공유에 대해 대법원은 구분소유적 공유자 상호 간의 내부적 소유관계와 공유자와 공유자가 아닌 제3자 간의 대외적 관계를 분리·구분하는 상호명의신탁법리로 접근하고 있는데, 구분소유적 공유관계인 토지의 보상평가기준에 대해 판례는 “명의신탁된 부동산이 대외적으로 수탁자의 소유에 속하는 것이니만큼, 일반 공유토지와 마찬가지로 한 필지의 토지 전체를 기준으로 평가한 다음 이를 공유지분 비율에 따라 안분하여 각 공유지분권자에 대한 보상액을 정하여야 한다.”²⁰고 판시한 바 있다.

이러한 판례 법리가 종전자산감정평가에도 적용되는 것인지가 문제가 되면서 이로 인한 분쟁이 발생하였는데 매뉴얼은 대법원 2007. 2. 8. 선고 2004두7658 관리처분계획취소 판결 및 원심판결인 서울고등법원 2004. 6. 11. 선고 2003누11959 판결을 근거로 구분소유적 공유관계인 토지ㆍ건물에 대한 관리처분계획 수립을 위한 종전자산감정평가는 (위 98두6067 판결대로 1필지의 토지 전체를 기준으로 평가하는 것이 아니라) 그 구분소유하는 위치별로 감정평가하는 것임을 명확히 하였다.

(2) 매도청구감정평가 ‘시가(時價)’의 의미에 대한 정리
종래 매도청구감정평가의 ‘시가’에 대해 실무에서 혼선이 있었던 ① 당해 재건축사업 시행으로 인해 예상되는 개발이익을 ‘시가’와 별도로 구분 산정하여 이를 감정평가서에 기재하여야 하는지 여부, ② 당해 재건축사업이 완료된 것을 전제로 하여 감정평가하는지 여부를 명확히 하고, ③ 대상토지의 지목이 대(垈)가 아니고 비교표준지는 지목 대(垈)인 경우 이를 이유로 행정 조건을 감액 보정하여서는 아니 됨을 명확히 하였다.

또한 매도청구감정평가에 토지보상법이 아닌 감칙이 적용됨에 따라 당해 정비사업시행을 목적으로 가해진 도시계획시설 저촉에 대해서도 이를 감안(감액)하여 감정평가하는 사례가 보고됨에 따라, 매도청구감정평가의 용도지역 판단기준과 도시계획시설 저촉의 감안 여부는 재건축 현금청산감정평가의 기준과 동일하게 규정하여 혼선을 제거하였다.

• 3 협의의 관리처분계획 수립을 위한 감정평가와 함께 ① 관리처분계획 수립 전에 국·공유재산의 매입예산을 추정하기 위한 국·공유재산 매각평가와 ② 관리처분계획 수립 후 추가적으로 발견되는 국·공유재산을 매입하기 위한 국·공유재산 매각평가 역시 광의의 관리처분계획의 수립을 위한 것으로 볼 수 있다(<그림 1>에서 보라색 점선 부분). 일반적으로 관리처분계획 수립을 감정평가라고 할 때는 ‘협의’의 의미로 이해된다.
• 4 대법원 2007. 12. 27. 선고 2004다26256 판결, 대법원 2009. 6. 28. 선고 2008다1132 판결, 대법원 2011. 4. 14. 선고 2010다96072 판결, 대법원(전원합의체) 2012. 3. 12. 선고 2011두6400 판결, 대법원 2020. 9. 3. 선고 2019다272343 판결 참조
• 5 사업방식 측면에서 현행 재개발·재건축 사업의 원형으로 볼 수 있는 ‘합동재개발’방식을 도입한 1982. 12. 31. 구 도시재개발법 일부개정(법률 제3646호) 이유(www.law.go.kr 참조). 다만, 구 도시재개발법 및 현 도시정비법이 사업에 찬성하는 자에 대한 수용을 배제하는 것인지에 대해서는 이견이 있다. 이에 대한 자세한 논의는 김종보 교수의 일련의 검토를 참고할 수 있다. 김종보(2003), 김종보(2011), 김종보(2012)
• 6 김상윤(1995), 한국감정원(2000) 등의 견해
• 7 김윤식(2003), 김윤식(2006), 김윤식(2013), 이원민(1995), 안창환(2006), 강선호(2008), 이정권(2018) 등
• 8 대법원 2016. 2. 18. 선고 2015두2048 판결
• 9 서울고등법원 2008. 11. 4. 선고 2008누8651 판결(대법원 2009. 4. 9. 선고 2008두23740 판결로 확정)
• 10 대법원 2012. 2. 23. 선고 2010두19782 판결
• 11 현 「국유재산법」 시행령 제42조 제9항에 해당한다.
• 12 「공유재산 및 물품관리법」 및 같은 법 시행령, 시행규칙을 말한다.
• 13 협회 심사위원회 업무연락 제65호(2018. 8. 21.)
• 14 도시정비법 시행규칙 별지 제6호 조합설립동의서 서식 중 <Ⅱ. 동의내용 - 1. 조합설립 및 정비사업 내용 - 다. 나목에 따른 비용의 분담>은 “1) 조합정관에 따라 경비를 부과, 징수하고, 관리처분 시 임시청산하며, 조합청산 시 청산금을 최종 확정합니다.”로 되어 있다. 여기서 ‘임시청산’은 2018. 2. 9. 도시정비법 전부개정 전 구 도시정비법 시행규칙 제4호의2 서식, 제4호의3 서식에서는 ‘가청산(假淸算)’이라는 용어로 사용되었는데, 이때 ‘가청산(假淸算)’은 구 도시재개발법 제45조의 ‘가청산’의 의미가 아니라 청산금 (‘확정액’이 아닌) ‘추산액’을 관리처분계획인가를 통해 먼저 정한다는 의미이다.
• 15 실무에서 준공인가 후 청산금 산정이 광범위하게 생략되는 이유에 대한 자세한 논의는 이철현(2017) p.441∼443 참조. 다만 드물게나마 청산금 산정을 위한 감정평가가 실시되는 경우도 있는 것으로 보이는데 서울특별시 재생협력과-1894(2018.12.24.) 질의회신이 그 예이다. 『도시 및 주거환경정비법령 질의회신 사례집』(서울특별시, 2020) p.222∼223 참조
• 16 다만, 원가방식을 규정하지 아니한 지방자치단체에서도 실무상 서울특별시처럼 원가방식으로 감정평가하는 경우가 많았었던 것으로 보이는데, 아마도 구 도시재개발법 당시의 오래된 감정평가실무 관행이 영향을 준 것으로 보인다.
• 17 그러나 유독 서울특별시는 사정이 이러함에도 불구하고 여전히 구 조례 규정을 유지하다가 전부개정 도시정비법이 시행된 2018. 2. 9. 이후에서야 관련 구 조례 규정을 삭제하였다. 따라서 2009. 5. 27. 일부개정법률 시행일인 2009. 11. 28. 이후 서울특별시 소재 재개발사업의 분양 공동주택에 대한 종후자산감정평가를 원가방식만으로 감정평가하였다면 청산금 산정에 관한 도시정비법 시행령 규정을 원가방식 감정평가를 규정한 것으로 해석하지 않는 이상, 엄격히 말하면 문제의 소지가 있다. 이러한 현상의 근본적인 원인은 위임근거 삭제에도 불구하고 무려 9년 동안 법적 근거 없이 종래 규정을 유지한 서울특별시 조례에 있다 할 것이다.
• 18 지방자치단체의 조례로 종후자산 중 분양 공동주택에 대해 원가방식 감정평가를 규정한 것은 재개발사업에 한하며 재건축사업에 대해서는 조례에 별도의 규정이 없었다. 따라서 재건축 종후자산 중 분양 공동주택에 대한 감정평가방법에 대한 논쟁은 결국 청산금 산정 관련 도시정비법 시행령 규정을 어떻게 해석할지가 문제가 된다.
• 19 공동주택의 성격상 수익방식의 적용이 곤란한 경우가 대부분이므로 실무에서 적용 가능한 방법은 비교방식과 원가방식이다. 따라서 관리처분종후평가에 대한 매뉴얼의 태도를 원가방식을 배제하는 것으로 이해하는 것은 잘못된 것이다.
• 20 대법원 1998. 7. 10. 선고 98두6067 토지수용이의재결처분취소등 판결

Ⅲ. 도시정비평가 매뉴얼 제정에 따른 실무기준의 개정 필요성

현 실무기준 [730 도시정비평가]는 2013년 제정 이후 2016. 12. 14. 종후자산감정평가기준 관련 규정의 일부 개정을 제외하고는 제정 당시와 동일하다. 그러나 도시정비법은 2018. 2. 9.부터 전부개정법률이 시행되었고, 종래 도시정비법이 규율하던 가로주택정비사업, 소규모재건축사업은 도시정비법에서 分法된 소규모주택정비법이 규율하고 있다. 이러한 법률 전부개정에 따른 변화뿐만 아니라 실무기준은 현재 현금청산감정평가 규정의 누락, 국공유지 매각평가 관련 규정의 보완 등 여러 과제가 있다. 이하에서 향후 실무기준 개정이 필요한 부분을 살펴보기로 한다.

1. 현금청산감정평가 기준의 신설

현재 실무기준 [730.3.5 토지등의 수용등에 따른 감정평가]는 ‘토지등의 수용등’을 “도시정비법 제38조²¹에 따라 토지·물건이나 그 밖의 권리를 수용하거나 사용하는 것”으로 규정하고 있다. 따라서 현 실무기준은 도시정비법 제65조가 아닌 제73조를 근거로 하는 현금청산협의를 위한 감정평가를 포섭할 수 없고, 따라서 현재 현금청산감정평가 실무는 실무기준의 공백 상태에서 이루어지고 있다. 재개발사업의 현금청산감정평가는 보상평가기준을 준용하고 있으나 감정평가기준시점 측면에서 토지보상법에 따른 보상(협의)평가와 차이가 있으며, 재건축사업의 현금청산감정평가는 보상평가와는 무관하다. 따라서 현금청산감정평가에 관한 실무기준을 재개발사업과 재건축사업을 구분하여 신설할 필요가 있다.

<표 4> 현금청산감정평가 기준 신설에 따른 실무기준 신구대비표²²

현행	개정안	비고
730 도시정비평가	730 도시정비평가
1 적용 및 정의 ② 이 절에서 사용하는 용어의 뜻은 다음 각 호와 같다.	1 적용 및 정의 ② 이 절에서 사용하는 용어의 뜻은 다음 각 호와 같다.
<신 설>	7. “현금청산”이란 도정법 제39조제3항 또는 제73조에 따라 현금청산대상자로 결정된 자의 토지·건축물 또는 그 밖의 권리에 대하여 사업시행자가 현금으로 청산하는 것을 말한다.	○ 「실무기준」 누락분 신설 - 도시정비사업의 법정 필수 감정평가로서 많이 행해지고 있으나 이에 대한 감정평가 기준이 없어 신설 필요 - 현금청산절차가 수용에 앞서 실시되는 점을 감안하여 순서 조정
6. “토지등의 수용등”이란 도정법 제38조에 따라 토지·물건이나 그 밖의 권리를 수용하거나 사용하는 것을 말한다.	8. “토지등의 수용등”이란 도정법 제65조에 따라 토지·물건이나 그 밖의 권리를 수용하거나 사용하는 것을 말한다.
<신 설>	730.3.5 현금청산협의를 위한 감정평가 ① 도정법 제39조제3항 및 제73조에 따른 현금청산을 위한 감정평가 (이하 “현금청산감정평가”라 한다)의 기준시점은 사업시행자가 제시하는 날로 한다. ② 재개발사업의 현금청산감정평가는 [800 보상평가]를 준용하여 감정평가하되, ③ 재건축사업의 현금청산감정평가는 현실화·구체화되지 아니한 개발이익 이나 조합원의 비용부담을 전제로 한 개발이익은 배제하여 감정평가한다.	○ 누락분 신설 (당초 3.5.는 토지등의 수용등에 따른 감정평가임)

2. 국·공유재산 매각평가 관련 실무기준 개정

국·공유재산 매각평가 관련 현 실무기준의 문제점은 ① 도로 등의 지목을 ‘대’로 변경하여 감정평가를 의뢰하는 경우에만 지목 ‘대’를 기준으로 감정평가하는 것처럼 오해될 소지가 있는 점(730.3.3 제1호), ② 제2호 규정은 아파트재건축정비사업구역만을 대상으로 한 것으로 오해될 소지가 있는 점(730.3.3 제2호), ③ 도시정비법 제99조제6항 단서에 따라 「국유재산법」 또는 「공유재산 및 물품관리법」 규정에 따라 감정평가하는 경우에도 변경 전 용도지역등을 기준으로 감정평가하는 경우가 있을 수 있는데 이를 포섭하지 못하는 점(730.3.3 제3호) 등이다.

이러한 점을 감안하고 매뉴얼 내용을 고려하여 아래와 같이 실무기준 개정안을 검토하였다.

<표 5> 국·공유재산 매각평가 기준 관련 실무기준 신구대비표²³

현행	개정안	비고
3.3 국·공유재산의 처분을 위한 감정평가 국·공유재산의 처분을 위한 감정평가는 사업시행인가고시가 있은 날의 현황을 기준으로 감정평가하되, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그에 따를 수 있다.	3.3 국·공유재산의 매각을 위한 감정평가 ① 국·공유재산의 매각을 위한 감정평가의 기준시점은 사업시행계획인가의 고시가 있은 날로 한다. 다만, 사업시행계획인가의 고시가 있은 날부터 3년 이내에 매매계약이 체결되지 아니 한 국·공유지의 매각을 위한 감정평가의 기준시점은 「국유재산법」 또는 「공유재산 및 물품관리법」이 정하는 바에 따른다.	○ 「감칙」과 「실무기준」의 ‘현황’ 용어의 용례(=이용상황과 공법상 제한을 모두 포괄)를 고려하여 해당 규정의 의미를 명확히 함
	② 「국유재산법」 제42조제9항이나 「공유재산 및 물품관리법」 제27조제6항에 따라 공익사업에 필요한 국·공유재산을 토지보상법 제4조의 공익사업의 사업 시행자에게 매각하는 경우로서 해당 법률에 따른 보상평가액으로 감정평가할 것을 요구받은 경우에는 이에 따르고 그렇지 아니할 경우에는 「국유재산법」 및 「공유재산 및 물품관리법」에 따른다.	○ 기존 3.3을 구분하여 3.3-①은 기준시점, 3.3-②는 적용법률, 3.3-③은 이용상황, 3.3-④는 용도지역등 판단에 대한 규정으로 세분하여 규정함으로써 의미를 명확히 함
	③ 국·공유재산의 매각을 위한 감정평가는 기준시점 당시의 현실적 이용상황과 대상물건의 용도폐지된 상태를 기준으로 위치·형상·환경 등 대상물건의 객관적 가치에 영향을 미치는 개별적 요인을 종합적으로 고려한 가액으로 감정평가한다.
1. 재개발사업등의 사업구역 안에 있는 국·공유지를 사업시행자에게 매각하는 경우로서 도로 등의 지목을 “대”로 변경하여 감정평가를 의뢰한 경우에는 “대”를 기준으로 그 국·공유지의 위치·형상·환경 등 토지의 객관적 가치형성에 영향을 미치는 개별적인 요인을 고려한 가액으로 감정평가한다.	<삭 제>
2. 재건축사업구역 안에 있는 국·공유지는 공부상 지목에도 불구하고 “대”를 기준으로 그 국·공유지의 위치·형상·환경 등 토지의 객관적 가치형성에 영향을 미치는 개별적인 요인 등을 고려한 가액으로 감정평가한다.	<삭 제>
3. 도정법 제66조제6항 단서에 따라 사업시행인가고시가 있은 날부터 3년이 지난 후에 매매계약을 체결하기 위한 국·공유재산의 감정평가는 가격조사 완료일의 현황을 기준으로 감정평가한다.	<삭 제>
<신 설>	④ 해당 정비사업의 시행을 직접 목적으로 하여 용도지역등의 공법상 제한이 변경된 경우로서 기준시점 당시 해당 정비사업의 실공사를 착공하지 아니한 경우에는 용도지역등 변경의 양상을 고려하여 감정평가할 수 있다.

3. 개정이 필요한 그 밖의 부분

도시정비평가 관련 실무기준 730편의 가장 큰 문제점은 ‘현황’이라는 용어의 사용례이다. 감칙 및 실무기준에서 ‘현황(現況)’이라는 용어는 대상물건의 현실적 이용상황과 공법상 제한을 모두 아우르는 개념으로 사용되므로 종전자산감정평가에 대해 “사업시행인가의 고시가 있은 날의 현황을 기준으로 감정평가하되”라는 실무기준 [730.3.1 종전자산의 감정평가] 제1항 전단 규정은 시급히 개정되어야 한다.

<표 6> 종전자산감정평가 기준 관련 실무기준 신구대비표²⁴

현행	개정안	비고
3 도시정비평가의 기준 및 방법 3.1 종전자산의 감정평가	3 도시정비평가의 기준 및 방법 3.1 종전자산의 감정평가
① 종전자산의 감정평가는 사업시행인가고시가 있은 날의 현황을 기준으로 감정평가하되, 다음 각 호의 사항을 준수하여야 한다.	① 종전자산은 사업시행계획인가의 고시가 있은 날을 기준시점으로 감정평가하되, 다음 각 호의 사항을 준수하여야 한다.	○ 해당 규정이 기준시점을 규정하는 것임(규율대상)을 명확히 함 - ‘현황’이란 기준시점 당시 대상물건의 이용상황 및 공법상 제한 상태를 모두 포괄하는 의미 - 따라서 ‘현황을 기준으로 감정평가’란 현행 규정은 실무와 충돌됨

• 21 전부개정 전 구법 당시 조문이며, 2018. 2. 9.부터 시행된 현행 도시정비법 제65조에 해당한다.
• 22 정주희·김태훈(2019)에서 제시된 실무기준 개정 제안을 참고하되 재개발사업의 현금청산감정평가 기준시점과 재건축사업 관련 내용은 현재 매뉴얼 내용에 맞추어 수정하였다.
• 23 정주희·김태훈(2019)에서 제시된 실무기준 개정 제안을 참고하되 일부는 현재 매뉴얼 내용에 맞추어 수정하였다.
• 24 정주희·김태훈(2019)에서 제시된 실무기준 개정 제안과 같다.

Ⅳ. 도시정비사업 감정평가기준의 향후 과제

매뉴얼 제정의 가장 큰 성과는 그동안 감정평가업계에서 논의되었던 정비사업감정평가의 ‘기본적 특성’, 즉 평가목적, 적용법규, 주된 평가방법 등을 명확히 한 점이다.

향후의 과제를 총론과 각론 측면으로 구분하여 살펴보면 각론 측면에서 중요한 것은 대부분 종후자산감정평가와 관련되어 있다. 즉 ① 임대주택 감정평가기준, ② 조합원분양가 산정, 특히 실무상 ‘조합원분양가 할인율’의 구체적 산정 기법, ③ 종후자산을 원가방식으로 감정평가하면서 재조달원가를 직접법을 적용하는 경우의 여러 문제 등을 꼽을 수 있고, 종전자산감정평가와 관련된 것으로는 ④ 집합건물 중 (대지사용권 없이) 전유부분만 소유한 자와 (전유부분을 소유하지 않은 채) 집합건물의 부지로 사용되는 토지만을 소유한 자에 대한 감정평가기준 등이다.

한편 2012년 감칙 전부개정으로 새롭게 ‘기준가치’ 개념이 도입됨에 따라 종전·종후자산감정평가의 기준가치를 무엇으로 보아야 하는지에 대한 논란 역시 향후 주요 과제라 할 수 있다.

이하에서는 이 중 가장 중요한 것으로 볼 수 있는 기준가치와 임대주택 감정평가만을 검토하되, 기준가치는 후속연구를 기대하며 지금까지의 논의에 대한 소개를 위주로 하고, 임대주택 감정평가기준에 대해서는 현재 제기된 문제에 대한 필자의 견해를 제시하기로 한다.

1. 종전·종후자산감정평가의 기준가치 문제

도시정비사업과 관련된 감정평가의 여러 종류별로 기준가치를 검토한 선행 연구는 김태훈 외(2016)와 이철현(2017)이 있는데 이 중 김태훈 외(2016)는 이 문제에 대해 아래와 같은 견해를 밝히고 있다.

① 종전자산감정평가: 종전자산의 감정평가는 관리처분계획을 수립하기 위하여 조합원들 사이에서 분배의 기준이 되는 권리가액을 산정하는 것이 주된 목적으로, 종전자산에 대한 절대적인 가치의 정확성을 추구하는 것이 아니라 조합원들 간의 형평성과 적정한 가격균형 유지라는 상대적 가치의 정확성을 추가하게 된다. 종전자산의 감정평가는 종전자산에 대한 시장가치를 구하는 것이 아니다. 결국 종전자산의 감정평가는 어떠한 시장을 전제로 한 가치가 아니라 도시정비사업에서 추구하는 목표를 달성하기 위한 합목적적인 가치를 추구하는 것으로 보아야 한다. 따라서 종전자산감정평가의 가치기준은 시장가치가 아니라 시장가치 외의 가치로 보아야 한다.

② 종후자산감정평가: 종후자산감정평가의 가치기준 또한 기본적으로 종전자산감정평가의 가치기준과 동일하게 시장가치 외의 가치라고 할 수 있다. 분양예정인 대지 또는 건축물에 대한 종후자산의 감정평가 또는 종전자산감정평가액과 함께 관리처분을 위한 기준가격으로서의 의미를 갖게 되므로, 상대적인 가격균형의 유지가 무엇보다 중요하기 때문이다. 또한 가치기준이 시장가치인지 시장가치 외의 가치인지를 구별하는 중요한 기준 중의 하나는 감정평가방법의 선정과 적용에 있다. 시장가치를 측정하기 위한 필요조건 중의 하나는 바로 시장에서 일반적인 거래방식을 가장 잘 나타내는 감정평가방법을 선정하고 적용하는 것이다. 그러나 종후자산의 감정평가는 실무상 도정법의 규정에 따라 물건의 종류를 불문하고 통상적으로 원가법에 의해 감정평가하고 있는 것이 현실이므로 이러한 감정평가방법의 관점에서 봤을 때도 가치기준을 온전하게 시장가치로 보기에는 무리가 있다고 할 수 있다. 그러나 이러한 감정평가액이 시장가치의 개념 요소를 충족하는 시장에서 형성되는 시장가치와 동일한 결과를 나타낼 경우에는 가치기준은 시장가치로 기재할 수 있다고 본다. 이는 일본의 감정평가기준위원회에서 제시하고 있는 견해이기도 하다.²⁵

이철현(2017)은 현재로서는 종후자산감정평가의 기준가치를 일률적으로 ‘시장가치’ 또는 ‘시장가치 외의 가치’로 정하는 것은 어려우나 조합원분양가 결정이라는 감정평가목적에 충실하다면 기준가치의 차이는 문제가 될 것이 아니라고 보며, 잠정적으로 ‘시장가치 외의 가치(관리처분계획 수립 목적)’ 등으로 기재할 것을 제안하고 있다.²⁶

현재 일반적인 감정평가 실무를 보면 종후자산감정평가의 기준가치는 ‘시장가치 외의 가치’로 기재하는 경우가 더 많은 것으로 보이나 종전자산감정평가의 기준가치는 ‘시장가치’인 경우가 대부분이며 여기에 조합원 출자자산의 상대적 가격균형 유지라는 감정평가목적의 특성을 감안하여 감정평가하였다는 취지를 추가 기재하는 경우가 있는 것으로 보인다.

한편, 종전자산감정평가액이나 종전자산감정평가액에 인가된 관리처분계획으로 정해진 ‘추정비례율’을 곱한 ‘권리가액’이 세법상 ‘시가’에 해당하는지에 대해서는 최근 하급심 판결과 조세심판원 심판례가 잇달아 이를 부정하고 있다. 즉 “원고가 주장하는 권리가액은 이 사건 재건축 사업시행에 따른 조합원 분담금 등을 정하기 위하여 ‘이 사건 재건축사업을 성공적으로 마무리 짓는 시점, 즉 재건축사업으로 완공되는 아파트의 분양시점에서의 조합원이 갖는 가치’일 뿐, 원고가 조합원들로부터 이 사건 부동산을 취득한 시점을 기준으로 ‘객관적으로 재건축으로 인하여 발생할 것으로 예상되는 개발이익이 포함된 토지나 건축물을 평가한 가격’이 아니어서 이 사건과 같이 법인세 부과처분에서의 취득가액으로 볼 수 없다.”거나²⁷ “청구인이 제시한 상속아파트의 감정가액은 주택재건축정비사업 관리처분계획 수립을 위한 것으로, 상속세 납부목적에 부합하지 아니하므로 이를 불특정 다수인 사이에 자유롭게 거래가 이루어지는 경우에 통상적으로 성립된다고 인정되는 가액으로 보기 어려운 점, 재건축사업에 출자된 부동산의 시가는 주택재건축사업이 시행된다는 것을 전제로 하여 개발이익이 포함된 가격으로 평가하여야 하는데 ○○○, 청구인이 상속아파트의 시가라고 주장하는 쟁점 감정가액은 재건축사업이 본격적으로 시행되기 전의 개발이익만을 반영하여 평가가 이루어진 것으로 보이는 점 등”²⁸을 이유로 종전자산감정평가액은 「상속세 및 증여세법」 시행령이 정한 ‘시가’가 아니라고 하였다.

사견 역시 종전ㆍ종후자산감정평가의 기준가치를 ‘시장가치’로 보기는 어렵다고 보며, ‘시장가치 외의 가치’로 보는 경우 해당 가치의 명칭을 무엇으로 할 것인가의 문제(定名의 문제), 토지에 대해 공시지가기준법으로 감정평가하고 거래사례비교법으로 공시지가기준법의 합리성을 검토하는 통상의 방법·절차에 수정·변형은 필요 없는지, 수정·변형이 필요하다면 어떻게 수정되어야 할 것인지 등 실무상 여러 부분에 대한 후속 연구가 시급히 필요하다.²⁹

2. 임대주택 감정평가

1) 도시정비법으로 공급되는 임대주택의 인수가격 결정방법
도시정비법에 따른 정비사업으로 공급되는 임대주택을 그 인수(매입매각)가격 결정방법을 기준으로 분류하면 아래와 같다.³⁰

<표 7> 도시정비법으로 공급되는 임대주택의 인수가격 결정체계

		인수자	가액 결정 방법	비고
재개발 임대 주택	부 속 토 지	국토교통부장관, 시·도지사, 시장, 군수, 구청장 또는 토지주택공사등은 조합이 요청하는 경우 재개발사업의 시행으로 건설된 임대주택을 인수하여야 한다. 이 경우 재개발임대주택의 인수 절차 및 방법, 인수 가격 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다(법 제79조제5항). 법 제79조제5항에 따라 조합이 재개발임대주택의 인수를 요청하는 경우 시·도지사 또는 시장, 군수, 구청장이 우선하여 인수하여야 하며, 시·도지사 또는 시장, 군수, 구청장이 예산·관리 인력의 부족 등 부득이한 사정으로 인수하기 어려운 경우에는 국토교통부장관에게 토지주택공사등을 인수자로 지정할 것을 요청할 수 있다(영 제68조제1항).	사업시행계획인가의 고시가 있은 날을 기준으로 한 2 이상의 감정평가업자의 감정평가액 산술평균(영 제68조2항)	건축비 및 부속토지의 가격에 가산할 항목은 인수자가 조합과 협의하여 정할 수 있다(영 제68조2항).
	건 축 비		「공공주택 특별법 시행령」 제54조제 5항에 따라 정해진 분양전환가격의 산정기준 중 건축비로 결정(영 제68조2항)
국민 주택 규모 주택	부 속 토 지	국토교통부장관, 시·도지사, 시장, 군수, 구청장 또는 토지주택공사등에 공급하여야 한다(법 제55조제1항). 사업시행자가 제1항에 따라 선정된 소형주택을 공급하는 경우에는 시·도지사, 시장·군수·구청장 순으로 우선하여 인수할 수 있다. 다만, 시·도지사 및 시장·군수·구청장이 소형주택을 인수할 수 없는 경우에는 시·도지사는 국토교통부장관에게 인수자 지정을 요청하여야 한다(영 제48조제2항).	1. 장기공공임대주택으로 활용하는 경우는 기부채납으로 간주(법 제55조제2항) 2. 장기공공임대주택이 아닌 임대주택으로 활용하는 경우는 감정평가액의 30%(임대의무기간이 10년인 경우), 50%(임대의무기간이 10년 미만인 경우)의 가액으로 인수(법 제55조제4항·제5항, 영 제48조제5항·제6항)	영 제48조제5항의 요건을 충족하는 경우는 장기공공임대주택이 아닌 임대주택으로 활용 가능
	건 축 비		「공공주택 특별법」 제50조의4에 따라 국토교통부장관이 고시하는 공공건설임대주택의 표준건축비(법 제55조제2항)

도시정비법으로 공급되는 임대주택의 인수가격 결정방법에서 특이한 점은 재개발임대주택은 건축비 및 부속토지의 가격에 가산할 항목은 인수자가 조합과 협의하여 정할 수 있는 반면, ‘국민주택규모 주택’은 부속토지가격 및 건축비와 별도로 가산비를 가산할 법적 근거가 없다는 점이다.³¹

2) 소규모주택정비법으로 공급되는 임대주택의 인수가격 결정방법
소규모주택정비법에 따른 가로주택정비사업, 소규모재건축사업으로 공급되는 임대주택은 법률 제정 당시부터 ‘공공임대주택’과 ‘공공지원민간임대주택’(제정 당시 용어는 ‘준공공임대주택’)으로 구분되었고 이러한 유형 구분은 현재까지 유지되고 있다. 그러나 공공임대주택의 인수가격 결정에 대해서는 별도로 규정되어 있지 않고 ‘공공지원민간임대주택’ 중 전체 세대수의 10%³² 이상을 임대주택으로 건설하여 용적률을 완화받은 ‘공공지원민간임대주택’(이하 ‘특례 임대주택’)의 인수가격 결정에 대해서만 규정하고 있는데 이를 정리하면 아래 표와 같다.

<표 8> 소규모주택정비법으로 공급되는 특례 임대주택의 인수가격 결정체계

구분	적용법조	결정방법	부속토지	건축비
제정 ∼ 19.10.23.	제정 법률, 시행령	(부속토지가격+건축비)로 하되, 가산비는 인수자가 조합과 협의하여 정할 수 있다(영 제33조).	법 제29조제5항에 따른 사업시행계획인가 고시가 있는 날을 기준으로 2인 이상의 감정평가업자가 평가한 금액을 산술평균한 금액	「공공주택 특별법 시행령」 제54조제4항에 따른 분양전환가격의 산정 기준 중 건축비
19.10.24. 이후 사업시행 계획인가를 신청하는 경우부터33 ∼ 현재	19.4.23. 법률 제16387호로 일부개정된 소규모주택 정비법,령	法 제49조(임대주택건설에 따른 특례) ④ 제2항에 따른 임대주택의 인수가격은 건축비와 부속토지의 가격을 합한 금액을 기초로 산정하되, 사업여건 등을 감안하여 사업시행자와 인수자 간 협의로써 조정할 수 있다. <신설 2019.4.23.> ⑤ 제2항에 따른 임대주택의 공급 방법·절차, 제4항에 따른 건축비의 산정 및 부속토지의 가격 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. <신설 2019.4.23.>	건축심의결과를 통지받은 날을 기준으로 한 감정평가업자의 감정평가액 산술평균으로 결정
			“건축비와 부속토지의 가격은 법 제26조에 따른 심의 결과를 통지받은 날(자율주택정비사업의 경우에는 법 제39조에 따른 준공인가 및 공사완료를 고시한 날을 말한다)을 기준으로 감정평가업자 2인 이상(조합 또는 토지등소유자가 추천한 1인을 포함한다)이 평가한 금액의 산술평균치로 한다.” (영 제33조제1항)

소규모주택정비법의 특례 임대주택 인수가격 산정을 위한 감정평가기준과 관련하여 제기되는 문제점은 아래와 같다.

① 감칙에 따라 토지와 건물을 일체로 한 거래사례비교법으로 감정평가할 수 있는지?
소규모주택정비법 및 시행령이 감칙에 우선하는 별도 규정을 둔 것이므로 토지와 건물을 일체로 한 거래사례비교법으로 감정평가할 수는 없다고 보아야 한다.

② 건축비 감정평가기준
2019. 10. 22. 대통령령 제30151호로 개정되기 전에는 부속토지에 대해서는 “감정평가업자의 감정평가액”이라고 명확히 규정한 반면 건축비에 대해서는 “「공공주택 특별법 시행령」 제54조제4항에 따른 분양전환가격의 산정 기준 중 건축비”라고만 규정하여 감정평가법인등이 공공건설임대주택 표준건축비로 평가한 감정평가액을 의미하는 것인지 아니면 사업시행자나 인수자 등이 감정평가가 아닌 별도 절차ㆍ협의로 결정할 수 있는 것인지가 불분명하였으나, 현 시행령 제33조제1항은 “건축비와 부속토지의 가격은 법 제26조에 따른 심의 결과를 통지받은 날(자율주택정비사업의 경우에는 법 제39조에 따른 준공인가 및 공사완료를 고시한 날을 말한다)을 기준으로 감정평가업자 2인 이상(조합 또는 토지등소유자가 추천한 1인을 포함한다)이 평가한 금액의 산술평균치로 한다.”고 하여 건축비 역시 감정평가로 결정하여야 함을 명확히 하였다.

그러나 건축비 감정평가기준에 대해서는 아무런 규정이 없어 「공공주택특별법」의 공공건설임대주택 표준건축비로 감정평가하여야 하는 것인지 아니면 일반적인 감칙 규정에 따라 감정평가할 수 있는 지가 논란이 된다.

이에 대해서 표준건축비로 평가하여야 한다는 견해(이하 ‘견해 1’)는 소규모주택정비법의 특례 임대주택은 용적률 완화 적용의 代價로 임대주택을 제공하는 것이고 이러한 점을 감안하여 법률에서 이미 통상적인 공동주택 평가방법인 토지ㆍ건물 일체 거래사례비교법이 아닌 <부속토지가액+건축비>라는 원가방식적 요소를 채택하고 있는 점, 도시정비법에서도 공공건설임대주택 표준건축비로 평가하도록 규정하고 있는 점 등을 감안하면 실제 투입 건축비나 표준적인 건축비 수준으로 평가하는 것이 아니라 공공건설임대주택 표준건축비로 평가하여야 한다는 견해이다.

반드시 표준건축비로 감정평가해야 하는 것은 아니라는 견해(이하 ‘견해 2’)의 논거는 ⅰ) 도시정비법은 임대주택 유형(재개발임대주택, 국민주택규모 주택)과 무관하게 모두 “「공공주택 특별법 시행령」 제54조제5항에 따라 정해진 분양전환가격의 산정기준 중 건축비”라는 용어를 사용하고 있고, 소규모주택정비법 역시 최초 제정 시행령은 공공건설임대주택 표준건축비를 적용하도록 규정하였다가(제정 시행령 제33조제1항) 2019. 10. 12. 대통령령 제30151호로 개정으로 건축비 역시 감정평가에 의하도록 개정된 연혁으로 볼 때 도시정비법이나 제정 당시의 소규모주택정비법 시행령의 ‘표준건축비’라는 용어 사용과 명확히 대비된다는 점에서 이를 입법 과정의 실수로 보기 어려운 점, ⅱ) 공공건설임대주택 표준건축비에 의한 건축비 결정은 감칙에 의한 일반적인 건축물 감정평가와 달리 이미 국토교통부 고시로 정해진 전용면적별 층별 기준단가를 주택공급면적에 곱하여 결정되는 것이어서 여기에 ‘전문가의 판단’이 개입할 여지가 없어 이를 굳이 ‘감정평가’라고 할 이유가 있는지 의문인 점, ⅲ) 감정평가 3방식의 하나인 원가방식적 성격이 있음을 부정할 수 없지만, 구분건물을 토지(대지사용권)와 건물을 일체로 한 거래사례비교법이 아닌 부속토지 가액과 건축비로 감정평가하는 것 자체가 감칙 제2조제5호, 제11조제1호에서 규정한 원가방식이라고 보기도 어렵고 나아가 공공건설임대주택 표준건축비가 감칙 규정의 ‘재조달원가’는 더더욱 아닌 점, ⅳ) 용적률 완화 적용의 代價라는 점에서 동일한 도시정비법의 ‘국민주택규모 주택’은 초과용적률의 일정 비율을 임대주택으로 공급하나, 소규모주택정비법의 특례 임대주택은 (‘초과용적률’이 아닌) 전체 세대수 또는 연면적의 10% 이상을 임대주택으로 제공하는 것이어서 실제 법적상한용적률 허용에 따른 사업성 개선 효과가 그리 크지 않고 나아가 표준건축비는 3년에 한 번씩 개정되어³⁴ 최근의 건축비 상승을 반영하기 어려운 구조적 문제점이 있다는 현실적 문제점도 감안하여야 한다는 점(이에 반해 분양가상한제에 적용되는 ‘기본형 건축비’는 매년 3. 1과 9. 15에 개정 고시된다는 점에서 매우 대비됨)^{35, 36} 등에서 감칙에 의한 일반적인 건축물 감정평가와 다를 바 없이 실제 투입 건축비, 표준적인 건축비 수준 등을 종합 참작하여 감정평가할 수 있다는 견해이다.

이 문제는 감정평가법인등이 결정할 문제가 아니라 유권해석 사안으로 보나, 사견은 견해 2가 타당하다고 본다. 감정평가법인등은 법규에 별도 규정이 없는 이상 감정평가에 관한 일반법적 지위에 있는 감칙, 실무기준에 따르는 것이 원칙이고 현재 소규모주택정비법은 특례 임대주택의 건축비 감정평가에 대해 아무런 별도 규정을 두고 있지 않기 때문이다.

③ 부속토지가액 감정평가기준
‘부속토지’는 지상 건축물의 존재를 전제로 하는 개념이므로, ‘임대주택 부속토지’ 감정평가에 있어 부속토지의 형상, 면적, 주위 환경, 기반시설 설치 정도, 부속토지의 용적률 등 행정상 규제 등의 제반 가치형성요인은 소규모주택정비사업의 시행으로 건축되는 임대주택의 사용승인을 전제하되, 단지 기준시점만을 이보다 과거인 건축심의결과 통지일로 하는 것이라는 견해와(종후대지설), ② 기준시점인 건축심의결과 통지일 당시의 현황, 즉 소규모주택정비사업을 위한 건축공사 착공 전의 ‘종전자산’ 상태를 기준으로 하여야 한다는 견해(종전대지설)가 모두 제시되고 있다.

종후대지설은 이와 유사한 형태의 규정인 ‘국공유지 매각을 위한 감정평가는 사업시행인가의 고시가 있은 날을 기준으로 하며’라는 구 도시정비법 제66조제6항 규정 중 ‘기준’의 규율 범위에 대해, 이는 단지 감정평가기준 시점만을 규율하는 것이고 감정평가대상토지의 현황 등 나머지 가치형성요인을 모두 기준시점 당시의 현황대로 감정평가하여야 하는 것은 아니라는 대법원 2010. 1. 28. 선고 2009다69548 판결, 부속토지 감정평가액 + 건축비에 의해 임대주택 매각·인수가액이 결정되는바, 원가법적인 측면을 고려하더라도 부속토지 개념을 반드시 素地상태인 종전대지로 보는 것은 타당하지 않다는 점을 근거로 한다.

종전대지설은 임대주택이 구분건물임에도 부속토지가액+건축비라는 원가방식적 측면에서 규정하였으므로 ‘부속토지’ 역시 취득원가라는 측면에서 접근하는 것이 타당하다는 점, 가치형성요인은 기준시점 당시를 기준으로 판단하는 것이 감정평가 일반원칙이라는 점 등을 근거로 한다.

이 문제에서 고려하여야 할 점은 특례 임대주택 인수가격 산정을 위한 감정평가에서 ‘가산비’(택지가산비, 건축비 가산비)를 감안할 수 있는지 여부다. <표 8>에서 본 것처럼 도시정비법의 재개발임대주택 감정평가나 2019. 4. 23. 법률 제16387호로 일부개정되기 전의 소규모주택정비법은 모두 임대주택 인수가격 결정에 대해 “부속토지가격 감정평가액 + 건축비로 하되 가산할 항목은 인수자가 조합과 협의하여 정할 수 있다”고 규정한 반면, 현 소규모주택정비법은 “(건축비 감정평가액+부속토지 감정평가액)을 기초로 산정하되 사업시행자와 인수자가 협의로써 조정할 수 있다”고 규정하여 ‘가산비’에 대해 별도로 규정하고 있지 않다. 따라서 감정평가액을 기초로 한 사업시행자와 인수자 간 ‘협의ㆍ조정’ 과정에서 가산비가 추가로 감안(가산)될 수는 있지만 문언상 (‘조정’이 아닌) 감정평가액은 ‘가산비’를 포함한 개념으로 보아야 한다. 왜냐하면 소규모주택정비법 제49조제4항의 전단은 “제2항에 따른 임대주택의 인수가격은 건축비와 부속토지의 가격을 합한 금액을 기초로 산정하되”라고 되어 있으므로 성격상 후단의 ‘조정’ 여부와 무관하게 건축비와 부속토지 감정평가액의 합계액은 사용승인된 임대주택가치와 개념적으로 대응하는 것이 합리적이기 때문이다.

한편 「민간임대주택에 관한 특별법」(이하 ‘민간임대주택법’)은 용적률 완화 적용을 받아 공공지원민간임대주택을 건축하는 경우 임대사업자는 초과 용적률의 50% 이하의 범위에서 임대주택을 공급하거나³⁷ 초과 용적률의 50% 이하의 범위에서 조례로 정하는 비율을 곱하여 ‘증가하는 면적에 해당하는 주택의 부속토지’ 가격을 사업계획승인 또는 건축허가 신청 당시 표준지공시지가를 기준으로 감정평가한 금액대로 현금 납부하도록 하고 있는데(민간임대주택법 제21조의2 제1항), 이때 ‘증가하는 면적에 해당하는 주택’이라 함은 건립예정인 임대주택, 즉 종후자산인 주택을 말하는 것이 문언상 명백하므로 ‘부속토지’ 역시 종후대지로 보아야 할 것이다. 그런데 민간임대주택법 제21조의2나 소규모주택정비법의 특례 임대주택 인수가격 결정에 대한 규정은 모두 용적률 완화 적용의 代價를 어떻게 산정할 것인가의 문제를 다루고 있다는 점에서 동일하므로 이러한 민간임대주택법의 태도는 소규모주택정비법에도 동일하게 적용될 수 있다고 본다.

이러한 사정을 종합적으로 고려하면 종후대지설이 타당하다. 따라서 부속토지 감정평가는 아파트 표준지 공시지가를 비교표준지로 선정하여 평가하되 부속토지 면적은 사업시행자로부터 제시받아야 하며, 감정평가대상이 되는 임대주택 부속토지와 임대주택이 아닌 분양주택의 부속토지가 지번을 달리하지 않는 이상 제반 가치형성요인은 분양주택의 부속토지를 포함한 일단지를 기준으로 판단하여야 한다.

• 25 다만, 종후자산감정평가의 기준가치가 ‘시장가치 외의 가치’로 보는 근거의 하나로 원가방식으로 평가하는 것을 드는 것은 매뉴얼의 태도와 부합하지 않는다. 매뉴얼은 감칙이 정한 물건별 주된 감정평가방법으로 감정평가하고 그 밖의 감정평가방법으로 주된 감정평가방법의 합리성을 비교·검토하거나 시산가액을 조정할 수 있다고 하기 때문이다.
• 26 이철현(2017)은 종후자산감정평가의 전제가 되는 <조합원분양이라는 조건=법률이 요구하는 특수한 상황>은 ‘통상적인 시장’이 아니므로 시장가치로 볼 수 없다는 감정평가업계의 일반적인 견해에 대해, 종후자산감정평가의 전제가 되는 ‘조합원분양’이라는 조건이 일반적인 교환거래조건에 비해 특수한 것은 사실이지만 매도인(현 조합원)이나 매수인의 자유로운 시장진출입이 금지되는 것은 아닌 점, 도시정비법의 조합원지위 전매금지는 재건축사업에만 적용되는 점 등에서 조합원분양이 ‘통상적인 시장’상황이 아니라는 주장 역시 한계가 있다고 본다. 결국 종후자산감정평가액이 조합원분양가이기 때문에 시가(市價임과 동시에 時價) 6억 원의 물건을 5억 원으로 감정평가하는 이유는 당해 정비사업에 조합원으로서의 책임과 Risk를 부담하면서 참여함에 따른 代價만큼을 일반분양가와 조합원분양가의 차액형태로 보전받기 때문으로 이해함이 타당하다고 보며, 이렇게 보면 종후자산감정평가의 목적물을 둘러싼 제반 법률적·행정적 조건은 조합원분양이라는 조건이 없는 일반적인 교환거래조건에 노출된 물건에 비하면 특수하지만, 이러한 조건(=조합원분양조건)을 전제한 상태에서 보면 일반적인 시장가치의 가치측정기준과 다르지 않다고 본다.
• 27 부산고등법원 2020. 7. 24. 선고 2020누20682 법인세부과처분취소 판결(상고 부제기 확정). 부산화명주공재건축조합에 부과된 법인세부과처분을 다투는 과정에서 원고 조합이 취득한 부동산 가액의 세법상 ‘시가’ 판단에 관한 것이다. 법원의 이러한 입장을 반대해석하면 법원은 매도청구감정평가의 ‘시가’를 세법상 ‘시가’로 판단할 것으로 추정된다.
• 28 조세심판원 <조심2019서4209>(2020. 1. 28.) 재건축사업의 관리처분계획수립을 위한 종전자산감정평가액은 「상속세 및 증여세법」이 정한 ‘시가(時價)’가 아니라고 본 사례(종전자산감정평가 기준시점 및 감정평가서 작성일 모두 상속재산의 평가기간인 평가기준일 전후 6개월 내인 경우임)
• 29 종전자산감정평가의 기준가치를 ‘시장가치 외의 가치’라고 본다면, 공시지가기준법의 그 밖의 요인 보정 절차나 거래사례비교법에 의한 시산가액으로 공시지가기준법에 의한 시산가액의 합리성을 비교ㆍ검토할 때 ‘시장가치’로 거래된 것이 아닌 거래사례를 선정하여야 하는지 여부, ‘시장가치’로 거래된 거래사례를 선정하였다면 품등비교 과정에서 어떠한 정도가 되어야 ‘시장가치 외의 가치’로 귀결되는 것인지 등의 문제가 실무상 제기될 것으로 보인다.
• 30 매뉴얼 p.80의 표를 인용하되 표 좌측의 ‘소형주택(재건축사업)’을 ‘국민주택규모 주택’으로 수정하였다. 이는 ① 2021. 4. 13. 법률 제18046호로 일부개정되어 2021. 7. 14.부터 시행된 도시정비법 개정에 따른 용어 변경(‘소형주택’ → ‘국민주택규모 주택’)을 반영하고, ② 매뉴얼에서는 ‘국민주택규모 주택’인 임대주택의 공급은 대부분 재건축사업에서 이루어지지는 점을 감안하여 ‘소형주택(재건축사업)’으로 표기하였으나 관련법규상 ‘국민주택규모 주택’인 임대주택의 공급은 재개발사업에서도 가능한 점을 참작한 것이다.
• 31 물론 위 표에서 보듯이 ‘국민주택규모 주택’은 원칙적으로 부속토지를 기부채납한 것으로 간주하는 경우가 많으므로 ‘가산비’를 논할 실익은 많지 않으나, 장기공공임대주택이 아닌 임대주택으로 활용하는 경우에는 부속토지에 대한 감정평가가 필요하므로 ‘가산비’ 가산이 가능한 지 여부가 검토될 수 있다.
• 32 관련 규정을 최초로 도입한 2019. 4. 23. 법률 일부개정(법률 제16387호) 시에는 ‘전체 세대수의 20% 이상’이었으나 20% 이상은 소규모주택정비사업의 사업성을 저해시켜 입법취지와 달리 임대주택공급증가 효과가 별무하다는 지적에 따라 2020. 8. 18. 법률 제17484호 개정으로 10%로 하향하였다.
• 33 2019. 4. 23. 법률 제16387호로 일부개정되어 6개월 후인 2019. 10. 24.부터 시행된 소규모주택정비법 부칙 제4호의 적용례
• 34 가장 최근에 개정 고시된 것은 2016. 6. 8. 국토교통부고시 제2016-339호(일부개정)
• 35 가장 최근에 개정 고시된 것은 2021. 9. 15. 국토교통부고시 제2021-1097호(일부개정)
• 36 공공건설임대주택 표준건축비는 기본형 건축비의 약 57% 수준에 불과하다.
• 37 이때 임대주택의 공급가격은 공공건설임대주택 표준건축비로 하고 그 부속토지는 기부채납한 것으로 본다. 민간임대주택법 제21조의2 제1항 제1호

Ⅴ. 마치며

보상평가, 도시정비평가, 임대주택 분양전환 감정평가처럼 이해관계인이 다수이고 사회적 관심사가 높은 영역일수록 감정평가의 적정성을 문제 삼는 분쟁이 발생할 가능성이 높다. 더욱이 도시정비사업 관련 법규는 개정이 빈번하지만 감정평가기준에 대한 별도의 규정은 사실상 전무하다. 이에 맞추어 감정평가업계 역시 감정평가기준을 더욱 정밀하게 가다듬을 필요가 있다. 이번 매뉴얼의 제정은 이러한 노력의 출발점으로 볼 수 있다. 매뉴얼 제정을 위한 토론 과정에서 생략된 다수의 논점들이 있다. 향후 감정평가기준에 대한 업계의 논의가 더욱 활발해지길 기대해 본다.

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