2021년 표준지공시지가는 전국 10.37% 상승, 전국 시도 중에는 세종시가 12.38%로 가장 높은 상승률을 보였습니다. 공시업무로 지역 몇 군데를 돌다 보면 은퇴시기가 된다는 감정평가사 선배님들의 말이 그저 멀게만 느껴졌는데 어느덧 나에게도 그런 시기가 가까워졌습니다. 그동안 공시업무를 수행하면서 느꼈던 현장에서의 생각을 한번 정리해 보았습니다.

표준지공시지가 심사를 받다 보면 가장 먼저 듣는 내용이 표준지공시지가변동률이 지가변동률과 다르다는 것입니다. 마치 꼬리가 몸통을 흔드는 격이지요. 공시제도에 대하여 말하려면 가장 먼저 지가변동률에 대하여 언급을 하지 않을 수 없습니다.

1. 지가변동률

공시제도의 가장 근간에는 지가변동률이 있습니다. 공시지가는 1년에 한 번 공시되지만, 지가변동률은 매월 발표되니 공시지가 결정 시기가 되면 지가변동률과의 괴리가 항상 이야기됩니다.

지가변동률은 분기별로 조사되다가 시의성이 떨어진다는 지적에 의해 2005년부터 월별로 조사의 주기를 단축했습니다. 조사기관도 감정평가법인에서 수행하다가 2012년부터 한국부동산원(구 한국감정원)에서 조사하고 있습니다. 아마 월별로 지가변동률을 조사하던 2005년이 감정평가업계가 사회적으로 가장 인정받던 황금기가 아닌가 합니다.

지가변동률은 전국의 지가변동 상황을 매월 조사하여 토지정책 수행 및 감정평가 시 시점수정 등을 위한 자료로 활용하기 위하여 조사하는 비율을 말합니다. 변동률이 월 2% 이상은 급등, 월 0% 초과 2% 미만은 상승, 월 0%는 보합, 월 0% 미만 -2% 초과는 하락, 월 -2% 이하는 급락으로 발표하고 있습니다.

표본지는 실제 용도 기준, 나지 상정 기준, 공법상 제한 상태 기준, 일단지 기준으로 조사·산정되며, 개발이익을 반영한 표본지 가격으로 조사합니다. 가격 산정은 시장가치에 부합하도록 거래사례비교법으로 산정합니다. 매월 말 국토교통부장관이 한국부동산원에 의뢰하여 익월 25일경 공표하고 있습니다. 조사·산정 기준일은 매월 1일입니다.

지가변동률 중 가장 먼저 이야기하고 싶은 것이 이용 상황별 지가변동률입니다. 이용 상황별 변동률이란 실제 토지이용 상황을 기준으로 전, 답, 주거용(대), 상업용(대), 임야, 공장용지, 기타 용도로 나누어 지수를 산정하는 것을 말합니다. 이 중 전과 답 변동률을 별도로 발표하고 있으나 그 필요성이 어디에 있는지 궁금합니다. 일 년에 이모작이 일반적인 남부지방에서는 답작과 전작을 번갈아 하는 것이 보통입니다. 전작과 답작의 변동을 행정관청에서 허가 등의 절차를 거쳤던 과거와 달리 현재는 소유자의 의사에 의해 자유롭게 바꿀 수 있습니다. 시장의 상황에 따라 답작과 전작의 변동이 소유자의 의사에 의해 언제든지 가능한데 굳이 그것을 나누어서 조사할 필요가 있을까요?

이용 상황별 지가변동률을 산정하기 위해서는 이용 상황이 고정된 표본이 전제되어야 합니다. 그러나 부동산의 가격은 최유효이용을 가정하고 결정됩니다. 최유효이용이란 대상부동산의 여러 가지 가능한 대안적 이용 중에서 가장 수익성이 높은 이용을 말합니다. 부동산가격의 대표적인 내부적 변화는 인근 지역의 성장, 성숙, 쇠퇴의 과정 속 이용 상황의 변화 등에 의해 일어납니다. 농경지에서 주거용, 공업용으로 주거용에서 상업용으로 효용을 높여가면 가격도 상승하게 됩니다. 그리고 소유자에 의한 개발사업에 따라 최유효이용을 증진시키기도 합니다. 그런데 지가변동 조사에서 이용 상황을 고정하고 변동률을 측정한다는 것이 부동산의 가장 대표적인 가격 변동사항을 고려하지 않고 측정하는 것은 아닐까요?

지가변동률의 표본은 통계 작성 단위인 각 시·군·구별 용도지역 및 이용 상황별 지가변동률 조사가 가능하도록 개별 필지들을 24개의 층으로 구분하여 선정합니다.

표본지 수는 지속적으로 확대하여 2017년 8만 필지로 증가하여 현재까지 이르고 있습니다. 2020년 12월 현재 지적공부에 등록된 필지는 39,192,000필지입니다. 이중 지가변동률의 모집단은 지가변동이 거의 없거나 거래가 거의 이루어지지 않아 실질적인 지가변동을 파악하는 것이 의미가 없는 필지, 국공유지, 건축법상 대지 최소 분할 면적인 토지를 제외한 개별지가 필지 수인 2300만 필지입니다. 전국을 3,139개의 기초구역으로 구분하여 8만 필지를 선정하는데 이는 개별지, 약 350여 필지당 표본지 1필지를 선정한 것입니다. 부동산의 특성 중의 하나로 지역성이 있습니다. 지역성이란 부동산의 가치에 영향을 미치는 공간적 범위가 부동산의 성격과 유형에 따라서 다르게 나타나는 것을 말합니다. 제가 경험한 바로는 지자체의 대규모 개발사업이 가격에 미치는 필지는 표본지 1필지당 개별지가 필지 수의 수분의 일, 지자체가 벌이는 일반적인 사업과 개인의 개발사업은 수십 분의 일에 불과합니다. 특히 비도시지역의 필지는 도시지역에 비해 면적이 열 배에서 수십 배에 이릅니다. 부동산개발 등 부동산시장 내부의 변화에 의한 가격 변동이 지가변동률에 반영될 가능성이 수분의 일 내지는 수십 분의 일에 불과하다 할 수 있겠지요. 지가변동률이 부동산 내부의 요인에 의한 변화보다는 부동산시장 외부의 요인에 의한 변화에 더 크게 의존하고 있는 것입니다. 그래서 지가변동률의 결과에 대한 부동산 내부의 정책 효과가 잘 나타나지 않는 것은 아닐까요?

지가변동률은
① 부동산 투기 포착 및 토지정책자료 활용 등(투기지역 및 토지거래 허가구역 지정 등)
② 협의 또는 재결에 의하여 취득하는 토지 보상액 산정, 환매 금액의 협의 요건
③ 개발사업으로 인한 개발부담금 산정
④ 평가대상토지의 시점수정에 활용
⑤ 매수대상토지의 매수가격 산정
⑥ 개발사업 비용부담의 사후 조정
⑦ 개별공시지가의 검증
⑧ 그 밖의 이익의 증여 등에 관한 통상적인 가치상승분 산정
⑨ 기반시설설치비용의 물납에 충당할 토지의 가액 산정
⑩ 환지계획구역의 토지부담률 산정
⑪ 개발비용의 산정
⑫ 표준지공시지가 단수 평가 지역 선정기준 등에 활용하고 있습니다.

위 기능 중 지가변동률을 매월 공표하는 이유는 아마도 첫 번째 부동산 투기 포착 및 토지정책자료 활용 등(투기지역 및 토지거래 허가구역 지정 등)에 있을 것입니다. 다른 지가변동률의 기능은 발표 주기가 길더라도 적용하기에 문제는 없을 것입니다.

지금은 국민이 토지보다는 아파트에 관심을 많이 가지고 있지만, 예전에는 토지에 대한 관심이 높아 지가변동률이 발표가 되면 언론에서 대서특필하였지요. 그래서 제가 조사한 지역의 변동률이 전국에서 높은 상승률이나 하락률을 나타내면 여기저기에서 연락이 오고 상황을 설명해야 했던 것으로 기억합니다. 거기에 지가변동률을 급등락으로 평가할 때는 지자체 및 소유자 등의 항의, 압력 등을 예상할 수 있는데 평가자로서는 방어적인 자세를 취할 수밖에 없겠지요.

부동산 거래 중 상속, 증여, 경·공매, 수용, 매각 등을 제외한 사인 간의 자발적인 거래 의사를 통해 유상으로 소유권이 이전되는 정상적인 매매 사례는 1년에 개별 필지 전체의 소수에 불과합니다. 그래서 매월 공표하는 지가변동률은 극히 적은 사례를 기초로 하여 평가되는 한계에 부딪힙니다. 이러한 한계 등을 고려한다면 매월 발표하는 지가변동률은 분할, 합병 등 토지이동 건수, 토지거래 건수 및 금액, 건축허가 건수 등과 같은 부동산 관련 정보의 전년 및 전분기 대비 증감률을 지표화하여 상승 하락을 판단하는 것이 신속하게 처리할 수 있는 효과적인 방법이 될 것입니다. 그리고 지가변동률은 표준지공시지가 조사 활용을 통해 훨씬 정확한 결과를 얻을 수 있을 것입니다.

2. 표준지공시지가

표준지공시지가란 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따라 매년 1월 1일을 기준으로 국토교통부장관이 조사·평가하여 공시한 표준지의 단위면적당 적정가격을 말합니다.

공시지가는
① 토지시장의 지가정보를 제공하며,
② 일반적인 토지거래의 지표가 되고,
③ 국가, 지방자치단체 등의 기관이 그 업무와 관련하여 지가를 산정하 는 경우에 그 기준이 되며,
④ 감정평가법인등이 개별적으로 토지를 감정평가하는 경우에 그 기준이 됩니다.
즉 표준지공시지가는 개별공시지가의 산정, 토지 등의 보상가액 산정, 감정평가법인등의 평가, 기타 각종 부담금 산정을 위하여 사용됩니다.

표준지공시지가를 평가하기 위하여 평가자는 해당 지역의 가격형성요인에 따라 담당 지역을 적절하게 세분하여 지역분석을 실시하고, 공부 조사 및 실지 조사를 병행하여 토지특성을 실사합니다. 또한 인근지역 및 동일수급권 안의 유사지역에 있는 거래사례, 평가선례 등 가격 수준 파악에 참고가 되는 자료를 수집 정리하며 이를 분석하여 해당 지역의 지가 수준을 파악합니다. 그리고 표준지공시지가에 지방자치단체 및 이해관계인의 의견을 반영하기 위하여 시군구부동산가격공시위원회의 심의 및 소유자 의견청취를 거치게 됩니다. 이렇게 조사·평가한 표준지공시지가는 중앙부동산가격공시위원회의 심의 후 국토교통부장관이 공시하게 됩니다.

공시지가뿐만 아니라 지가변동률은 단순한 현장조사에 그치는 것이 아니라 평가과정을 거치게 됩니다. 그래서 조사·평가의 과정에는 장기간의 시간이 반드시 필요합니다. 표준지공시지가는 의견청취의 과정이 있어 6개월이라는 장기간의 기간이 소요됩니다. 개별공시지가까지 포함한다면 거의 1년에 걸치는 기간입니다.

이러한 표준지공시지가의 평가에서 가장 중요하게 생각하는 것이 형평성의 유지입니다. 그래서 평가자는 가격균형 협의를 실시한 후 그 결과를 반영합니다. 가격균형 협의는 시·군·구 내 및 시·군·구 간에 그치지 않고 도별로 그리고 전국적으로 가격균형 협의를 시행합니다. 또한 표준지와 표준주택 간에도 균형 협의를 실시합니다. 공시지가제도에서 중시하는 것이 표준지공시지가의 정확성보다는 형평성으로 인근 필지와의 가격 형평이기 때문입니다.

표준지공시지가의 적정성을 제고하기 위하여 최근의 거래사례, 수익사례, 평가선례 및 지가동향 등을 수집 분석하여 다양한 가격형성요인이 반영된 적정한 시가수준을 조사·평가하는데 이중 설득과 이해의 편리성, 사례의 수 등을 고려할 때 가장 중요한 것이 거래사례입니다. 그러나 정상적으로 거래되는 필지는 전체 부동산 중 소수에 불과합니다. 그래서 평가자는 하나의 사례를 인근 전체 필지에 적용하는 것에 주저할 수밖에 없게 됩니다. 거기에다 가격도 연속적인 형태로 이루어지는 것이 아니라 단속적으로 계단식의 형태로 나타나곤 합니다. 그래서 표준지공시지가 평가 시 인근필지와의 가격 형평을 고려하여 실거래가능가격에 비해 낮게 평가하곤 합니다.

과거에는 공시지가의 개념에 대하여 많은 논쟁이 있었습니다. 그런데 지금은 공시지가의 적정가격이란 토지에 대한 당해 토지에 대하여 통상적인 시장에서 정상적인 거래가 이루어지는 경우 성립될 가능성이 가장 높다고 인정되는 가격으로 정리되었습니다. 즉 시장가치인 것입니다. 시장가치는 대상물건이 통상적인 시장에서 충분한 기간 동안 공개된 후, 대상물건의 내용에 정통한 당사자 사이에 신중하고 자발적인 거래가 있을 경우 성립될 가능성이 가장 높다고 인정되는 대상물건의 가액을 말합니다. 시장가치는 매도자와 매수자가 시장가치 정의의 조건 하에서 상호 동의한 가치를 나타내며, 매도자와 매수자가 해당 거래 이전에 다른 시장에 대한 기회나 대체안에 대해 이미 충분히 인식하였음을 가정합니다. 그런데 최근 현실화에 대한 이야기가 많이 거론되다 보니 마치 공시지가가 정부의 행정목적을 위하여 임의로 정해지는 가격으로 국민에게 인식되고 공시지가가 시장가치라는 점이 혼동되고 있습니다.

이제는 공시지가가 시장가치라는 점을 다시 강조하여 본건이 거래되었을 때는 본건의 실거래가격을 직접 개별공시지가로 활용하는 것을 연구하여야 할 필요가 있습니다. 본건의 거래가격이야말로 가장 강력한 시장가치의 증거이기 때문입니다. 그래서 현재와 같은 절차에 의해 산정하는 개별공시지가는 거래가 이루어지지 않은 필지들이나 거래 후 일정 기간이 지난 필지에 보충적으로 적용하면 공시지가와 시장가치 간의 관계를 명확하게 인식시켜 줄 것입니다.

표준지공시지가 평가를 위하여 가장 먼저 전년도 개별공시지가 검증결과와 표준지 활용실적을 참고하여 과소, 과다활용 원인을 검토하고, 표준지가 과다 활용된 지역에 대해서는 표준지 선정기준에 부합되는 표준지를 추가로 선정합니다. 표준지의 선정은 기존 표준지 수를 기준으로 선정하지만 지역 요인의 변동 현황 또는 가격 층화의 적정한 반영이 필요한 지역, 조세 부과 등의 행정목적을 위하여 필요한 지역에 대해서는 표준지의 분포를 조정할 수 있습니다. 조사 평가자는 지방자치단체의 요청 및 개발사업시행 등의 사유로 표준지의 증감이 필요한 경우에는 표준지 증감 조정을 신청합니다.

표준지는 전국 50여만 필지에 대한 조사인 반면 지가변동률은 8만 필지에 대한 조사입니다. 표준지공시지가는 보다 많은 표본을 사용하고 현장조사를 통해 지역의 변화 등을 그때그때 반영하여 층화를 합니다. 표준지공시지가제도를 지가변동률 산정에 적용하는 것이 현재의 제도보다 우수한 결과를 얻게 될 것입니다. 이 중 급등, 급락지역 및 관심지역 등은 7월 1일 기준으로 표준지공시지가를 추가 조사하여 지가변동률을 1년에 2회 공표하면 지가정책 수행에 훨씬 정확한 정보를 얻게 될 것입니다. 공시지가는 개별공시지가 산정 즉 과표 산정이라는 주목적에서 벗어나 과표는 본건의 실거래가로 정의하고 공시지가는 보충적 수단으로 변경하는 것이 어떨까요? 공시지가의 주목적을 지가변동률 산정으로 바꾸는 것이 더 적절한 조치가 아닐까요? 공시지가 평가를 하다 보면 공시지가 평가는 전국적으로 하고 있지만, 공시지가에 대한 관심은 수도권에 집중하는 것이 아닌가 하는 생각이 듭니다. 제도의 운영도 수도권 중심으로 이루어져 지방에서 보기에는 불필요한 제도들도 있습니다. 1월 1일 기준 표준지공시지가의 평가에서는 토지에 대한 필수적이고 전국적인 부분을 조사하고, 7월 1일 기준 표준지공시지가의 평가에서 급등, 급락 및 관심지역을 중심으로 그때마다 필요한 부분을 조사하는 것이 오히려 합리적인 정책이 될 것입니다.

3. 결론

매월 발표하는 지가변동률은 부동산시장의 신호등 역할을 하고 있습니다. 그래서 매월 발표하는 지수는 토지이동 건수, 토지거래 건수, 건축허가 건수 등과 같은 부동산 관련 정보의 증감률을 지표화하여 부동산가격 상승 하락을 신속하게 판단하여 발표할 때 시의성이 더 높은 조치가 될 것입니다.

표준지공시지가의 주목적을 지가변동률 조사로 하고, 지금의 개별공시지가 산정은 보충적 수단으로 조정하는 것을 제안합니다.