제 1장 문제 제기

1. 분리입법의 배경

현행 「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률」(이하 ‘감정평가법’)은 2016년 1월 19일 (구)「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」(이하 ‘부감법’)에서 ‘부동산가격공시법’을 분리시키고 2016년 9월 1일부터 시행되고 있다.
이 법률의 제정 이유를 보면 “감정평가사 제도는 1989년 도입되어 2012년까지 3,800여 명의 합격자를 배출하는 등 안정적인 전문자격사 제도로 확립되었음. 그러나 변호사ㆍ공인회계사ㆍ변리사 등과 달리 별도의 근거 법률이 없고 부동산가격공시제도와 함께 하나의 법률에 규정되어 있어 감정평가사제도가 부동산 가격공시 업무에 한정되는 것으로 오해될 수 있는 여지가 있음. 이에 감정평가사 제도를 별도의 법률로 제정하여 감정평가사제도를 발전시킴과 동시에 감정평가의 신뢰성과 공정성 제고에 기여하고자 함”이었다.1)
이례적으로 정부발의가 아닌 의원입법(議員立法)으로 제정된 ‘감정평가법’은 ‘부감법’과는 달리 그 입법목적을 「국민의 재산권 보호」와 「국가경제 발전」으로 한 점은 주목할 일이다. 즉 ‘감정평가법’의 규정 내용은 대부분 ‘부감법’의 규정을 유지하고 있으나, 특별히 그 입법목적을 「국민의 재산권 보호」로 하였음은 만시지탄(晩時之歎)이나 감정평가제도의 존재가치와 나아갈 방향을 명확하게 했다고 볼 수 있다.
‘부감법’은 그 명칭을 ‘토지 등’ 또는 ‘부동산’ 감정평가라고 하여 감정평가의 범위가 마치 부동산에 한정하는 것으로 여겨졌다. 감정평가의 범위는 부동산만이 아니라 모든 재산(財産)이다. 즉 ‘감정평가법’이라고 하면 곧 ‘재산’ 감정평가법으로 이해할 수 있고, 입법목적을 「재산권 보호」로 하고 있으나 엄격히 말하면 「재산권의 가치 보호」로 이해함이 타당할 것이다. 향후 ‘감정평가법’은 「재산권의 가치 보호」에 맞는 입법체계와 규정 내용을 갖추어야 할 과제로 안고 있다.

2. 분리입법의 찬·반 논의

현행 ‘감정평가법’은 분리입법(이하 ‘分法’)으로 시행된 지 4년이 되었다. 분법 후 업계에서는 ‘감정평가사법’을 다시 독립법으로 분법해야 한다는 의견이 비등하다. 총론적으로는 찬성이 지배적이고 반대의견은 없는 듯하다. 그러나 「감정평가사법」을 독립법으로 분법한 경우에 나머지 몇 개 조문밖에 되지 않는 법률만 가지고 「감정평가법」을 제대로 구성할 수 있는가에 관해서는 분법의 찬·반 논쟁을 예상할 수 있다.
전문 8장 52개 조문 부칙으로 구성된 ‘감정평가법’은 제1조~제9조는 감정평가작용에 관한 법으로, 제10조~제48조는 감정평가조직에 관한 법으로, 제49조~제52조는 벌칙과 과태료 등을 규정하고 있으며, 제10조부터는 대부분 감정평가사 자격과 감정평가업에 관한 규정이다.
분법을 찬성하는 긍정적 견해는 현행법의 미비한 사항을 대폭 보완하여 체계적으로 「감정평가법」을 제정한 후 이를 논리적으로 해석·적용해 가자는 의견이고, 분법을 반대하는 부정적 견해는 모든 자격제도에서 자격사(資格士)가 적용할 법령을 별도로 규정한 예가 없으며, 또 새로운 체제의 「감정평가법」을 제정하게 되면 이에 대한 적응이 될 때까지 혼란이 따를 수 있다는 의견이다. 따라서 분법을 하지 말고 현행법대로 체제를 유지하자는 생각인 것 같다.
이에 발표자는 분법을 찬성하는 입장에서 발표하고자 한다. 분법의 부정적 견해는 모든 자격사(資格士)가 적용할 법령이 별도로 없다고 하나, 이들 자격사는 오히려 감정평가사보다 훨씬 많은 법령을 해석·적용하면서 제도 운영을 하고 있다. 변호사는 국내외 모든 법령, 공인회계사는 기업회계 관련 모든 법령, 변리사는 특허 관련 모든 법령, 법무사는 부동산등기 관련 모든 법령, 세무사는 조세 관련 모든 법령, 건축사는 건축 관련 모든 법령 등이다.
이에 대해 감정평가사가 감정평가에 적용할 법령은 ‘감정평가법’ 중 감정평가작용에 관한 몇 개 조문과 「감정평가에 관한 규칙」(이하 ‘감정규칙’) 뿐이다. 그것도 1973년 제정 당시의 규정 내용이 그대로 유지되고 있거나 일부 개·폐되어 시대변화를 반영하지 못하고 많은 문제를 야기하고 있는 부분이 적지 않다. 발표자가 분법을 찬성하는 이유도 현행법상의 이러한 많은 문제점 때문이다.
공익사업에 따른 ‘토지보상법’ 중 보상평가 규정과 「부동산가격공시에 관한 법률」은 감정평가법과 성질이 다르므로 ‘감정평가법’의 분법 논의에서 제외하고자 한다. ‘감정평가법’ 중 감정평가작용에 관한 법률조항을 보완하여 「감정평가법」으로 입법화하게 되면 감정평가조직에 관한 ‘감정평가사법’과의 분법은 쉽게 해결될 수 있을 것이므로 ‘감정평가사법’은 검토사항에 포함하지 아니하였다.

제 2장 현행 ‘감정평가법’의 비판적 검토

1973년 12월 (구)감정평가에관한법률(이하 ‘구감정평가법’)과 이 법률의 위임에 따른 ‘감정규칙’이 제정되면서 감정평가법률주의가 채택되어 오늘에까지 이르렀다. 그러나 ‘감정평가법’의 규정 내용은 너무도 미비한 편이다. 여기서는 2020년 7월 8일 마지막 개정으로 시행 중인 현행 ‘감정평가법’ 중 제1장 [총칙]에서의 목적(제1조), 용어정의(제2조), 제2장 [감정평가]에서의 기준, 입법위임, 직무, 감정평가의뢰, 감정평가서, 감정평가서의 심사, 감정평가 타당성조사, 감정평가정보체계의 구축·운영 등(제3조~제9조)의 규정 내용을 검토대상으로 하고자 한다.

1. 입법목적(제1조)

“… 공정한 감정평가를 도모함으로써 국민의 재산권을 보호하고 국가경제 발전에 기여함을 목적”으로 하고 있다. 이 조항은 2016년 1월 분법이 될 때 처음으로 신설되었다. 즉 감정평가제도를 통하여 「국민의 재산권 보호」와 「국가경제 발전」을 기하고자 하는 것이다.
「국민의 재산권 보호」는 헌법 제23조 제1항의 법률에 의한 재산권 보장에서 근거한다고 볼 수 있다. 재산권 보장이란 물적 지배권(물질권) 보장과 가치 지배권(가치권) 보장으로 구분할 수 있는데, 물적 지배권은 사용ㆍ수익ㆍ처분권으로써 「민법」에 의해 보호를 받고 있다. 거래가격 결정의 자유도 이에 포함된다. 가치지배권은 소유재산의 정당한 가치를 향유(享有)할 권리로서 학계에서 깊이 논의되고 있는 것은 아니나 ‘감정평가법’에 의해 보호받고 있다고 볼 수 있다. 다시 말하면 감정평가 원칙으로 결정되는 가격, 즉 정상시가, 정상가격, 적정가격, 적정시가 등은 그 보호 내용이 되는 것이다.
「국가경제」는 일반적으로 국가재정 활동뿐만 아니라 사업 활동을 포함하는 국가의 모든 경제활동을 말한다.
2016년 1월 분법이 되기 전에는 「국민경제」라고 해 왔다. ‘감정평가법’이 추구하는 공정한 또는 정당한 재산가격의 형성은 사회적 시장경제를 추구하는 목적과 이념을 지니고 있다. 따라서 재산권의 가치를 보호하기 위한 감정평가의 원칙도 이러한 헌법상의 경제체제 하에서 요구하는 가격이어야 한다.
국민의 재산권 보호가 ‘감정평가법’의 목적과 이념으로 입법화된 과정은 상세히 알 수 없으나 의원입법이 아니면 입법화를 생각할 수 없는 사항이다. 국회는 감정평가제도가 헌법상 국민을 위해 어떠한 위치에 있는가를 확인한 것으로 보인다.

2. 용어정의(제2조)

(1) 토지등(제2조 제1호)

“토지등”이란 토지 및 그 정착물, 동산, 그 밖에 대통령령으로 정하는 재산과 이들에 관한 소유권 외의 권리를 말한다. 1989년 4월 「지가공시 및 토지등의 평가에 관한 법률」(이하 ‘지공법’) 제정 당시부터 지금까지 이어지고 있다.

(2) 감정평가(제2조 제2호)

“감정평가”란 토지등의 경제적 가치를 판정하여 그 결과를 가액(價額)으로 표시하는 것을 말한다. 이는 1973년 12월 (구)감정평가법 제정 당시부터 이어져 왔다. ‘감정평가사법’에서 용어 정의를 하고 ‘감정평가법’에서 이를 준용함이 타당하다.
감정평가의 개념은 명확하게 정립되지 못하고 비용평가, 손실평가, 표준지평가 등도 감정평가 개념에 포함하여 이해되는 경향이 있다. 용어 정의대로라면 감정평가는 감정평가의 주체ㆍ범위ㆍ대상ㆍ방법ㆍ절차 등의 요건을 갖추어야만 감정평가라고 할 수 있을 것이다.

• 첫째, 감정평가는 감정평가사의 권한 행사이다. 감정평가사가 아닌 사람의 감정평가는 권한 없는 사람의 행위를 감정평가라고 할 수 없을 것이다.
• 둘째, 감정평가는 토지등을 범위로 하는 평가이다. 토지등의 범위 규정은 예시에 불과하므로 경제적 가치가 있는 모든 재산이나 물건(物件)을 토지등으로 해석해야 할 것으로 본다.
• 셋째, 감정평가는 경제적 가치를 대상으로 하는 평가이다. 경제적 가치는 객관적 교환가치로서 용익가치와 처분가치로 구분할 수 있다. 경제적 가치를 최적이용가치라고도 한다.
• 넷째, 감정평가는 법령이 정하는 일정한 방법에 따른 평가이다. 즉 경제적 가치를 가액 또는 화폐량으로 표시하는 절차를 감정평가방법이라 한다. 감정평가방법은 교환가치의 척도인 거래사례비교법이 원칙이며, 보충적 방법으로 공시지가비교법, 원가법, 수익환원법 등을 들 수 있고, 가격수준조사법도 평가방법이 될 수 있다.
• 다섯째, 감정평가는 일정한 형식절차에 따른 평가를 말한다. 감정평가계약, 감정평가사의 자격표시, 감정평가서의 작성ㆍ서명ㆍ날인 등을 말한다. 감정평가 주체가 될 수 없는 감정평가법인의 명의로 감정평가서가 발급되었다면 그것을 감정평가서라고 할 수 없을 것이다.
• 여섯째, 감정평가(~하는 것)는 감정평가행위 개념이며, 사적ㆍ경제적 개념인 거래가격 형성행위와 다른 특성을 보이고 있다. 감정평가행위는 그 자체만으로는 공ㆍ사법상의 법률효과가 발생하지 않고, 후행행위가 있는 때에만 효과가 발생하는 사실행위이다. 그리고 정당한 가격을 판단 결정하여 선언하는 데 그친다는 점에서 준사법적 성질을 가진다. 따라서 감정평가행위의 법적 성질은 준사법적 사실행위이며, 법적 구속력은 없으나 그 특성에 따라 사실상 구속력이 있다.

(3) 감정평가업(제2조 제3호)

“감정평가업”이란 타인의 의뢰에 따라 일정한 보수를 받고 토지등의 감정평가를 업(業)으로 행하는 것을 말한다. 1973년 12월 ‘구감정평가법’ 제정 당시부터 이어져 왔다.
감정평가는 감정평가서를 발급하고 보수를 받는 공적 업무이다. ‘감정평가법’은 감정평가사의 영리 추구 활동을 엄격히 제한하고, 그 직무에 관하여 고도의 공공성과 윤리성을 강조하고 있다. 직무의 공공성이 요구되며, 상인(商人)의 영업활동과는 본질적으로 차이가 있다. 상법 제5조 제1항이 규정하는 의제상인(擬制商人), 즉 ‘상인적 방법에 의하여 영업을 하는 자’라고 볼 수도 없다.2) 따라서 감정평가업은 상인적 방법으로 영업을 하는 것이 아니므로 통상의 “감정평가업무” 또는 “업무”로 용어를 순화함이 타당할 것이다. ‘감정평가사법’에서 규정해야할 사항이다.

(4) 감정평가법인등(제2조 제4호)

“감정평가법인등”이란 제21조에 따라 신고를 한 감정평가사와 제29조에 따라 인가를 받은 감정평가법인을 말한다. 2020년 4월 7일 ‘감정평가법’을 개정하여 ‘감정평가업자’를 ‘감정평가법인등’으로 변경했다. “감정평가법인등”은 감정평가사를 구성원으로 하는 공무(감정평가)수탁자이며, 업무의 공공성이 강하므로 조직 명칭을 감정평가기관이라 하고, 감정평가 주체로 말할 때는 개업감정평가사로 함이 타당할 것이다. ‘감정평가사법’에서 규정해야 할 사항이다.

3. 감정평가 기준(제3조)

감정평가법인등이 토지를 감정평가하는 경우에는 그 토지와 이용가치가 비슷하다고 인정되는 … 표준지공시지가를 기준으로 하여야 한다. 다만, 적정한 실거래가가 있는 경우에는 이를 기준으로 할 수 있다(제1항).
감정평가법인등이… 재무제표 작성 등 기업의 재무제표 작성에 필요한 감정평가와 담보권의 설정ㆍ경매 등 대통령령으로 정하는 감정평가를 할 때에는 해당 토지의 임대료, 조성비용 등을 고려하여 감정평가를 할 수 있다(제2항).
감정평가법인등은 감정평가 주체가 될 수 없으므로 개업감정평가사로 함이 타당할 것이다. 감정평가 기준과 목적에 따라 평가방법을 달리하는 문제는 입법 과정에서 규정 내용의 검토가 요구된다. 이 조항은 실효성이 있는지도 의문이다.
특히 ‘감정규칙’에서 “적정한 실거래가”가 무엇인지 그 판단기준을 제시하지 않고 “ … 거래 시점이 도시지역은 3년 이내, 그 밖의 지역은 5년 이내인 거래가격 중에서 감정평가사가 인근지역의 지가수준 등을 고려하여 감정평가의 기준으로 적용하기에 적정하다고 판단하는 거래가격”이라고 정의함으로써 공시지가와의 관계를 모호하게 하였다. 왜냐하면 제3조 제1항 본문은 강제규정이고 단서는 임의규정인데, 적정한 실거래가가 있으면 공시지가를 감정평가 기준에서 배제해도 되고 안 해도 되므로 매우 혼란스럽고, 또 거래시점을 적정 실거래가의 판단 기준으로 명시하는 것은 불합리하기 때문이다.

4. 포괄적 입법위임(제3조 제3항)

감정평가의 공정성과 합리성을 보장하기 위하여 감정평가법인등이 준수하여야 할 세부적인 원칙과 기준은 국토교통부령으로 정한다(제3항).
포괄적 입법위임 규정은 1973년 12월 ‘구감정평가법’ 제정 당시부터 지금까지 47년간 별다른 변경 없이 이어져 왔다. 입법위임에 근거하여 부령으로 제정된 ‘감정규칙’은 1989년 12월과 2012년 8월에 전면 개정되어 오늘에 이르고 있다.
‘감정규칙’은 감정평가의 원칙ㆍ기준ㆍ방법 및 절차 등 핵심적 내용의 입법사항을 규정하고 있어서 감정평가법률주의의 면모(面貌)를 갖추고 있다. 그러나 국민의 재산권 보호를 목적으로 하는 ‘감정평가법’의 핵심적 내용을 하위법에 포괄적으로 위임하는 것은 헌법상 법률유보의 원리와 포괄위임입법금지 원칙에 반할 것이 우려된다.

5. 감정평가사의 감정평가권(제4조)

감정평가사는 타인의 의뢰를 받아 토지등을 감정평가하는 것을 그 직무로 한다. 이 규정은 1973년 12월 ‘구감정평가법’ 제정 당시부터 이어져 왔다. 이 규정을 감정평가권의 근거 규정으로 삼을 수 있다.
공무원의 직제 또는 법령에 의하여 처리하는 일정한 사무의 범위를 보통 직무(職務)라 하고, 그 직무는 사무의 관할이나 종류에 따라 한계가 정해진다. 그 한계 내에서 사무를 처리하는 것을 공무원의 권한이라 하며 동시에 의무라고 한다. 이와 마찬가지로 법률이 감정평가사에게 「토지등을 감정평가하는 것을 그 직무」라고 한 것은 감정평가의 권한(權限), 즉 감정평가권을 감정평가사에게 부여한 것으로 볼 수 있다.
감정평가권은 법률에 근거한 공법상의 권한이며, 타인의 의뢰를 받아 설정되는 것이 아니다. 이 점에서 타인의 의뢰를 받아 사법상의 권한(대리권)이 설정되는 다른 전문 자격사(資格士)와 다르다. 감정평가는 의뢰인의 사무를 대리·대행·대서해 주는 것이 아니며, 다른 전문 자격사(資格士)처럼 의뢰인으로부터 위임받을 수 있는 사무도 아니다. ‘감정평가법’이 없을 때에는 다른 자격사와 같다고 해석해도 가능할 것이다. 따라서 오해의 소지가 있으므로 규정 내용 중 「타인의 의뢰를 받아」는 삭제함이 타당하며, 삭제해도 감정평가권의 근거로 삼을 수 있고, 국가·공공단체·금융기관 등이 감정평가의뢰를 하는 데 아무런 장애가 없다. 감정평가사의 감정평가권(제4조) 조항은 ‘감정평가사법’에 규정함이 타당할 것이다.

6. 감정평가의 의뢰(제5조)

(1) 국가등의 감정평가의뢰

국가, 지방자치단체, … 공공기관 또는 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공단체가 토지등의 관리ㆍ매입ㆍ매각ㆍ경매ㆍ재평가 등을 위하여 토지등을 감정평가하려는 경우에는 감정평가법인등에 의뢰하여야 한다(제1항). 이 규정은 1973년 12월 ‘구감정평가법’ 제정 당시부터 이어져 왔다.

(2) 금융기관등의 감정평가의뢰

금융기관ㆍ보험회사ㆍ신탁회사 또는 그 밖에 대통령령으로 정하는 기관이 대출, 자산의 매입ㆍ매각ㆍ관리 또는 … 재무제표 작성을 포함한 기업의 재무제표 작성 등과 관련하여 토지등의 감정평가를 하려는 경우에는 감정평가법인등에 의뢰하여야 한다(제2항). 이 규정은 1973년 12월 ‘구감정평가법’ 제정 당시부터 이어져 왔다.
특히 금융기관은 감정평가법인등과 “감정평가업무협약”을 체결하여야만 감정평가의뢰를 할 수 있고, 협약체결이 없으면 감정평가의뢰를 배제하고 있다. 업무협약은 “감정평가의뢰”를 목적물로 하는 계약으로 감정평가 의뢰가 있는 때에는 감정평가계약으로 전환되지만 협약의 효력은 상실되지 않는다. ‘감정평가법’ 취지에 반하는 특약으로 불공정행위가 될 수 있다.

(3) 추천에 따른 감정평가의뢰

… 감정평가를 의뢰하려는 자는 제33조에 따른 한국감정평가사협회에 요청하여 추천받은 감정평가법인등에 감정평가를 의뢰할 수 있다(제3항).
법률은 제1항, 제2항에서 “국가등, 금융기관등이 감정평가를 하려는 경우”에 감정평가법인등에 의뢰할 수 있다고 규정하고 있는데, 이는 마치 국가등, 금융기관등이 할 수 있는 감정평가를 감정평가법인등에 위임할 수 있는 것처럼 해석된다. 그러나 ‘감정평가법’에서의 감정평가의뢰는 권한위임관계가 성립될 수 없고, 이를 강제할 수 없는 권고적 성격의 임의규정이라고 볼 수 있다. 따라서 법률 중 “… 등이 감정평가를 하려는 경우에는”을 “…등이 감정평가를 필요로 하는 경우에는”으로 함이 타당할 것이다. 다만 추천에 따른 감정평가의뢰는 감정평가권 남용과 불공정행위를 방지하기 위한 목적이 있으므로 강제성이 있는 규정으로 볼 수 있다.
‘감정평가법’ 제5조 제1항 및 제2항은 각 개별법에서 대부분 감정평가의뢰 규정을 두고 있으므로 실효성이 없어 보인다.

7. 감정평가서 작성 및 심사(제6조 및 제7조)

감정평가서에는 …사무소 또는 법인의 명칭을 적고, 감정평가를 한 감정평가사가 그 자격을 표시한 후 서명과 날인을 하여야 한다. 이 경우 감정평가법인의 경우에는 그 대표사원 또는 대표이사도 서명이나 날인을 하여야 한다(제6조 제2항).
감정평가법인은 … 감정평가서를 의뢰인에게 발급하기 전에 감정평가를 한 소속 감정평가사가 작성한 감정평가서의 적정성을 같은 법인 소속의 다른 감정평가사에게 심사하게 하고, 그 적정성을 심사한 감정평가사로 하여금 감정평가서에 그 심사사실을 표시하고 서명과 날인을 하게 하여야 한다(제7조 제1항).
감정평가서는 발급 후 효력이 있고 후행법률행위나 행정행위가 있어야만 비로소 효과가 발생한다. 그리고 이는 두 가지 효과가 있는데 그 하나는 감정평가의뢰인의 후행법률행위, 행정행위 또는 재판 등의 적법·유효성을 보충해 주는 효과가 있고, 위법ㆍ부당한 평가는 그 후행행위의 취소 또는 무효원인이 된다. 또 다른 효과는 감정평가계약의 목적물이 된다. 위법·부당한 감정평가서는 계약목적물의 하자(瑕疵)가 되어 불법행위의 원인이 되기도 한다. 이러한 중요성 때문에 감정평가서 작성 및 심사에 관한 규정을 두고 있다.
법률이 감정평가에 필요적 요소인 독립성 보장에도 불구하고 감정평가에 직접 관여하지 않은 대표사원 또는 대표이사와 심사자의 서명·날인을 요구하는 이유는 위법·부당한 감정평가와 감정평가권 남용 방지 및 대외적 신뢰성 제고(提高)에 있다. 그러나 감정평가서 심사제는 감정평가의 독립성이나 재산권의 가치 보호 측면에서 보면 제도 발전에 장애 요소라고 할 수 있다.
위법ㆍ부당한 감정평가와 감정평가권 남용을 방지하려면 이러한 제도보다 ‘감정평가법’에 감정평가 기준·방법 및 절차의 핵심적 내용을 보완하여 이를 논리적으로 해석·적용하게 하고, 감정평가사의 자격요건 및 개업감정평가사의 감정평가서 작성요건(감정평가사보 등)과 능력ㆍ자질향상 및 감정평가사의 교육 강화를 기할 수 있는 제도적 장치를 마련하면 될 것이다. 대외적 신뢰성 제고(提高)를 위한 감정평가서 심사제는 정당한 이유가 될 수 없다.

8. 감정평가 타당성조사(제8조)

국토교통부장관은 제6조에 따라 감정평가서가 발급된 후 해당 감정평가가 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법 등에 따라 타당하게 이루어졌는지를 직권으로 또는 관계 기관 등의 요청에 따라 조사할 수 있다(제1항).
… 타당성조사를 할 경우에는 해당 감정평가법인등 및 대통령령으로 정하는 이해관계인에게 의견진술기회를 주어야 한다(제2항).
‘감정평가법’은 감정평가 타당성조사 원인을 「직권」 또는 「관계기관 등의 요청」으로 하고 있고, 감정평가서가 발급된 후 불확정 시기에, 감정의뢰인이나 재산권자의 이의신청을 원인으로 하지 않는다는 점에서 이는 감정평가법인등에 대한 일종의 사후 감독수단이 되고 있다. 국토교통부장관의 감독권과 감정평가사의 감정평가권 충돌이 예상된다.
그뿐만 아니라 감정평가 타당성조사는 감정평가법 관계의 공정성, 불가쟁성, 권리ㆍ의무의 특수성 등과 같은 성질3)이 배제되어 감정평가상 법률관계를 불안정하게 할 수 있다. 공정성(公定性)은 감정평가가 위법·부당하다고 판단·결정되기까지는 일단 적법한 것으로 추정된다는 성질이며, 불가쟁성(不可爭性)은 감정평가에는 권리 의무에 변동을 가져오게 하는 처분성이 없으므로 후행행위가 있기 전에는 그 위법성을 이유로 다툴 수 없다는 성질이다. 그리고 권리ㆍ의무의 특수성이란 감정평가주체와 의뢰인(재산권자)은 상반되는 이해관계의 대립이 아니라 다 같이 적정가격형성을 위한 공통적인 의무를 가지는 성질을 의미한다. 이러한 성질을 배제한 타당성 조사는 감정평가상 법률관계를 불안정하게 하는 것이다.
감정평가 타당성조사제도는 이를 사전적ㆍ예방적 권리구제수단으로 운영하지 않고 감정평가법인등에 대한 사후 감독수단으로 운영함으로써 타당성조사의 시기ㆍ범위에 따라 이미 감정평가서를 기초로 성립한 후행 법률행위나 행정행위에 관한 법적 문제를 야기할 수 있다. 따라서 감정평가 타당성조사제도를 사전적ㆍ예방적 권리구제수단으로 전환하여 이를 통해 감정평가권의 남용과 재산권의 가치 침해가 미리 방지될 수 있도록 함이 타당할 것이다. 감정평가에 대한 사후적 권리구제는 손해배상청구로 가능하다.
‘빈대 잡으려다 초가삼간 태우는 격’인 타당성조사제도는 도입과정을 보면 법적 근거와 입법목적이 불명확하며, 감정평가권을 침해하고 감정평가제도의 본질을 왜곡하는 위헌적 요소가 있으므로 조속한 제도개선이 요구된다.

9. 감정평가 정보체계의 구축ㆍ운용 등(제9조)

국토교통부장관은 국가등이 의뢰하는 감정평가와 관련된 정보 및 자료를 효율적이고 체계적으로 관리하기 위하여 감정평가 정보체계를 구축ㆍ운영할 수 있다(제1항).
‘공익사업법’에 따른 감정평가 등 국토교통부령으로 정하는 감정평가를 의뢰받은 감정평가법인등은 감정평가 결과를 감정평가 정보체계에 등록하여야 한다. 다만, 개인정보 보호 등 국토교통부장관이 정하는 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다(제2항).
국토교통부장관은 감정평가 정보체계의 운용을 위하여 필요한 경우 관계 기관에 자료제공을 요청할 수 있다. 이 경우 이를 요청받은 기관은 정당한 사유가 없으면 그 요청을 따라야 한다(제3항).
감정평가정보체계를 구축하려면 반드시 감정평가법인등으로부터 감정평가액 등 감정평가서에 기록된 사항의 확보가 필수적이다. 감정평가서는 감정평가계약에 근거하여 생산된 문서로, 그 원본(原本)의 소유권은 감정평가법인등에게, 정본(正本)의 소유권은 감정평가의뢰인에게 있다고 볼 수 있다.4)
국토교통부장관이 ‘감정평가법’의 규정에 따라 감정평가정보체계를 운영하려면 「헌법」상 재산권 보장과 재산권의 사회적 제약 및 공공필요에 의한 수용ㆍ사용 법리를 충족하여야 한다. 그리고 「개인정보 보호법」의 규정 내용에 따라 구축ㆍ운영되어야 하고, 협회 또는 감정평가법인등의 동의를 얻어야 한다. 그렇지 않으면 재산권 침해에 따른 정당한 보상 또는 위헌 여부가 문제 될 수 있을 것이다.
감정평가정보체계의 강제등록을 공공복리를 위한 재산권의 사회적 제약에 근거를 둔다면 무보상도 무방할 것 이지만, 누구든지 감정평가정보를 영리목적으로 사용하거나 유통하는 일이 없도록 필요한 조치를 하여야 한다. 이 조항은 ‘감정평가사법’에서 규정함이 타당할 것이다.

10. 감정평가에 관한 규칙

1974년 6월 제정된 (구)감정규칙은 32개 조문이며, 감정평가원칙을 정상시가라 하고 사정보정 규정을 두었다. 토지공개념제 시행 단계였던 1989년 12월 제정된 (구)감정규칙은 33개 조문이며, 감정평가원칙을 정상가격으로 고치고 사정보정의 정의 규정은 삭제하였다. 삭제 이유는 알 수 없으나, 아마도 개발이익의 실효적 환수를 위해 표준지공시지가를 실거래가 수준으로 하려는 의도가 있었던 것이 아닌가 추측한다. 이로 인해 공시지가제도와 감정평가제도 운영에 혼란이 일어나게 되었다.
2012년 8월 감정규칙은 두 번째로 전면 개정되어 28개 조문으로 현재 시행되고 있다. 제5조 제1항에서 감정평가액은 “시장가치를 기준으로 결정”하도록 하고 시장가치를 정상가격 용어 정의와 유사하게 함으로써 감정평가액은 “정상가격을 기준으로 결정”하는 것이 되어 감정평가원칙이 자연스럽게 없어졌다. 물론 사정보정 용어 정의 규정도 복원되지 않았다. 실무에서는 감정평가 원칙이 없어져도 시장가치를 감정평가원칙이라 알고 있고, 사정보정 용어정의가 없어져도 종전처럼 해석하고 있다. ‘감정규칙’의 전면적 검토가 요구된다.

제 3장 ‘감정평가법’의 분법 필요성

1. 재산권 가치의 실정권화 규정 구체화

재산권의 경제적 가치를 실정법상의 권리로 명문화하는 것을 재산권 가치의 실정권화(實定權化)라고 한다. 국가는 헌법 제23조 제1항에 따라 재산권뿐만 아니라 그 가치를 법률로써 보장할 의무를 지며, 입법자는 이에 필요한 입법의무가 있다. ‘감정평가법’은 재산권의 가치 보호를 위한 대표적인 법률이다. 2016년 1월 분법이 되기 전에도 그러했지만 ‘감정평가법’이 분법된 후에도 감정평가법인등과 국민은 이 법률이 재산권의 가치 보호를 위한 입법인지 모르고 무관심으로 일관해 왔다.
헌법이 보장하는 많은 기본권 중에서 재산권은 유일하게 경제적 가치를 내포하고 있다. 재산권은 경제적 가치가 있어야만 법의 보호를 받을 수 있고, 경제적 가치가 없는 재산권은 법의 보호를 받지 못한다.5) 경제적 가치는 주관적 가치와 객관적 가치, 사용가치와 교환가치 등 경제학에서 논의될 수 있는 개념이지만 법률의 보호를 받을 수 있는 경제적 가치는 객관적 교환가치이다.
재산권의 가치 침해는 입법기관, 행정기관, 법원, 감정평가기관(감정평가법인등) 및 개인 등으로부터 받을 수 있다. 이 중 감정평가법인등으로부터의 침해는 위법ㆍ부당한 감정평가로 인해 발생한다. 이에 대하여 사후적 권리구제수단인 손해배상제도가 있으나 사전적ㆍ예방적 권리구제수단은 존재하지 않는다.
1973년 12월 ‘구감정평가법’이 제정된 후 47년 동안 이에 대한 전면 개정이 한 번도 없다가 2016년 1월 ‘감정평가법’의 제정 목적을 재산권 보호로 하였음은 명실공(名實共)히 재산권 가치의 실정권화가 이루어졌다 해도 과언이 아니다. ‘감정평가법’의 입법목적인 재산권 가치의 실정권화 규정을 구체화하기 위해 분법은 필요하다고 본다.

2. 감정평가법률주의 강화

감정평가법률주의는 법률에 의한 재산권 보장을 규정한 헌법 제23조 제1항을 근거로 하며 1973년 12월 ‘구감정평가법’ 제정으로 채택되었다. 감정평가법률주의란 감정평가의 원칙ㆍ기준ㆍ방법 및 절차 등의 핵심적 내용을 법률에 직접 규정하여 재산권의 가치 보호라는 입법 목적을 달성하고자 하는 것이다. 독일을 비롯한 대부분의 국가에서 법률에 근거한 감정평가제도가 운영되고 있다. 일본의 부동산 감정평가 기준은 우리나라와 달리 법규적 성질이 없다.
감정평가법률주의가 특히 강조되는 이유는 감정평가 결과는 개인이 향유해야 할 재산권의 정당한 가치와 밀접한 관계가 있을 뿐만 아니라 헌법이 요구하는 재산권의 가치 보장을 구체화하고, 국민에게 소유 재산의 가치가 어떠한 기준·방법 및 절차로 평가되는지를 예측 가능하도록 하는 데 의의가 있기 때문이다.
현대 사회에서 재산 가격을 형성시키는 요인은 복잡다기하여 완결적으로 법률에 규정하기는 어려운 일이다.
그러나 감정평가 용어 정의와 감정평가 원칙에 관한 사항, 경제적 가치의 판단에 관한 사항, 감정평가의 기준·방법·절차에 관한 사항, 권리 구제 등에서 적어도 실체법적ㆍ핵심적 내용만은 법률에 직접 규정하여 국가와 국민이 모두 이를 준수하고, 그 규정 내용을 논리적으로 해석·적용해 갈 수 있어야 한다. 감정평가법률주의의 강화는 궁극적으로 공ㆍ사익의 조화를 위한 감정평가권의 제한 원리로써 분법을 통하여 가능할 것이다.

3. 거래질서와 감정평가질서의 관계 확립

감정평가의 특성은 거래행위에 대한 특성을 의미한다. 감정평가와 거래행위는 다 같이 가격을 형성하는 행위이지만 거래는 사적·경제적 개념으로 거래당사자와의 계약에 의해 주관적으로 가격을 결정하는 사법행위인 반면, 감정평가는 공적·법률적 개념으로 개업감정평가사가 ‘감정평가법’에 따라 객관적으로 가격을 결정하는 공법행위이다.
그리고 감정평가는 정당한 가격이 무엇인가를 판단하여 선언하는 독자적 성질(독자성)이 있고, 감정평가에 명백한 잘못이 있는 경우를 제외하고는 일단 정상적이고 적정한 것으로 추정되는 성질(추정성)이 있다. 이는 법 이전에 감정평가에 내재하는 성질이며, 거래행위에 대한 특성이라고 할 수 있는 것이다. 만약, 감정평가에 이러한 고유의 독자성과 추정력이 인정되지 않으면 감정평가권의 존재 이유가 없게 된다. 그리고 거래질서와 마찰을 하게 되어 감정평가의 안정성을 기대할 수 없음은 물론 공공복리의 실현과 사회적 시장경제질서의 확립도 어려워질 수 있다. 따라서 ‘감정평가법’의 분법을 통하여 감정평가의 내재적 특성을 인정할 필요가 있다.

4. 국민의 감정평가제도에 대한 관심 제고

(1) 재산권 보호제도로 인식 전환

감정평가제도가 도입될 당시에는 국가·공공단체·금융기관 등이 객관적 평가가격을 필요로 하였을 뿐 일반 국민이 절실하게 이를 필요로 했던 것은 아니었다. 다시 말하면 부당한 지가상승 억제, 적정가격 형성 및 거래질서 확립을 위하여 행정목적 수행 또는 금융기관의 업무상 필요성 때문이었고, 일반 국민의 절실한 요구나 필요성에 따라 도입된 것이 아니었다. 이러한 점에서 감정평가제도는 국민의 일상생활에 어떤 편의를 제공하기 위한 제도가 아니다. 이 점에서 다른 자격사 제도와는 본질적으로 차이가 있다. 오랜 세월이 흘렀는데도 감정평가제도가 타 자격제도보다 국민에게 널리 알려지지 않은 이유도 이 때문일 것이다. 그런데, 앞으로 감정평가제도는 재산권의 가치 보호수단으로 인식이 전환되면서 이 제도에 대한 관심도가 제고될 수 있다. 감정평가제도에 대한 이러한 인식 전환에 미리 대응하기 위해 분법은 필요하다.

(2) 적정가격 형성의 사회적 필요성

거래가격은 거래당사자가 결정한 가격으로 샌드위치가격, 쾌적가격, 변덕가격, 감상가격, 투기가격, 투자가격 등 주관적 판단으로 다양한 가격이 결정될 수 있는데, 이를 거래가격의 다원성이라 한다. 또 평가가격은 일정한 평가자가 일정한 기준·방법 및 절차에 따라 결정하는 가격으로 과세가격, 담보가격, 경매가격, 보상가격 등 일정한 목적에 따라 다양한 가격이 결정될 수 있는데 이를 평가가격의 다원성이라 한다.
이와 같이 자본주의 시장경제에서 그 가격의 다원성은 불가피한 일이다. 그러나 사회적으로 용인될 수 없는 불합리한 거래가격에 대하여는 공공복리를 위해 일정한 규제를 받지 않을 수 없고, 다원적 거래가격의 적정화와 거래질서를 확립하는 것은 국가의 책무이다. 감정평가제도의 도입은 가격의 다원성과 불합리한 가격형성에 대응하기 위한 사회적 필요성에 기인한 것이다. 다시 말하면 다원적 가격 구조에서 어떠한 가격이 적정하고, 높고 낮은지의 판단기준이 되는 가격의 결정을 필요로 한다. 이것을 감정평가원칙이라고 하는 것이다. 이 때문에 감정평가원칙에 대한 관심과 사회적 필요성이 제고될 수 있다. 이러한 환경에 대응하기 위해 언필칭 분법을 필요로 한다.

5. 부동산의 거래가격 공시와의 관계 모색

경제학상으로 거래가격은 가치(價値)의 척도(尺度)로 알려져 있다. 부동산 거래가격이 그 경제적 가치의 척도가 됨은 의문의 여지가 없다. 부동산 거래가격은 거래당사자가 그 경제적 가치를 판단하여 이를 화폐액으로 표시한 것으로서 법률이 개입하지 아니한 순수한 시장가격이다. 시장가치와 시장가격의 개념은 동전의 양면과 같아서 동일하게 보이기도 하고 다르게 보기도 하며 크게 차이가 없다고 보기도 한다. ‘감정평가법’에서 거래가격을 감정평가 기준의 기본원칙으로 삼는 이유는 시장가치를 가장 잘 반영하기 때문이다.
거래가격공시란 「부동산거래신고 등에 관한 법률」(이하 ‘부동산거래법’)에 따른 신고가격을 「부동산등기법」상의 등기부 갑구에 기재하여 누구나 그것을 볼 수 있도록 하는 것을 말한다. 즉 ‘부동산거래법’상의 신고가격을 등기부에 등재함으로써 거래가격공시의 효력이 생기는 것이다. 2006년 6월부터 시행된 이 제도는 부동산등기부에 실체적 권리관계가 등기되어 공시되는 것과 마찬가지로 거래가격을 등기부에 등기함으로써 거래가격도 공시의 성질을 가지게 되었다.
부동산 거래가격의 등기가 있게 되면 그 거래가액은 달리 반증이 없는 한 특수한 사정의 개입이 없이 형성된 실제거래가액(실거래가)으로 추정될 수 있다. 이를 실제성 추정의 효력이라 한다. 가령 거래당사자가 합의하여 실거래가보다 낮게 또는 높게 신고하여 등기를 한 경우에도 그 거래가액은 실제성이 추정되는 것이다. 거래가액의 등기에 실제성 추정의 효력이 인정되지 않으면 거짓신고를 묵인할 수 있는 여지를 남기게 되어 거래가액등기의 실효성이 없게 되고, 입법 취지인 투명한 거래질서 확립도 기대할 수 없게 된다. 실제성 추정의 효력은 거짓신고로 인한 불이익도 감수해야 할 의무를 수반한다고 볼 수 있다.
등기된 거래가액은 거래가격 공시와 실제성 추정의 효력이 있을 뿐 거래가액의 적정성(適正性)이 추정되는 것이 아니며, 누구든지 등기부에 기재된 거래가액에 대하여 구속되지 않고 자유롭게 새로운 거래가격을 형성할 수 있다. 그러나 등기된 거래가액의 실제성(實際性)을 신뢰하고 거래한 제3자는 보호되지 않는다(공신력 불인정).
신고가격에 대하여 그 실제성을 추정하고, 이에 대한 사회적 책임과 의무를 부과하거나 거짓신고에 대한 불이익의 감수를 강제한다고 하여 국민의 자유와 권리의 본질적 내용의 침해라고 할 수 없다. 특히 장기적으로 실거래가격 신고제가 정착하게 되면 오히려 실거래가의 내용이나 실제성이 더욱 투명해져서 안정적인 감정평가 기준의 효과가 크게 나타날 것이다. 분법을 통한 ‘감정평가법’과 ‘부동산거래법’과의 관계를 모색할 필요가 있다.

6. 부동산의 적정가격 공시와의 관계 모색

「부동산가격 공시에 관한 법률」(이하 ‘부동산가격공시법’)에 따른 부동산의 적정가격 공시유형은 표준지, 표준단독주택, 표준공동주택, 표준주거용부동산 등의 가격공시제도로 나누어진다. 이 중 표준지는 1989년 4월 ‘지공법’ 제정으로, 표준단독주택은 2005년 1월 ‘부감법’ 개정으로 가격공시가 되었다. 이 무렵 전국 1,383만 가구의 개별공동주택가격의 공시는 하였으나 표준공동주택가격 공시제도는 도입하지 않았다. 표준주거용부동산 등의 가격공시는 시행도 하지 않고 있다.
이러한 여러 유형의 부동산공시가격 중 거래의 지표와 감정평가기준의 효력이 있는 것은 표준지공시지가뿐이다. 이 제도는 법률이 정한 객관적 기준에 따라 조사ㆍ평가된 적정가격을 공시하여 토지거래의 지표 및 감정평가 기준으로서 효력이 있다. 최근에는 공동주택가격이 급등하여 정치적ㆍ사회적ㆍ경제적 문제가 되고 있으나 표준지공시지가처럼 표준공동주택가격 공시제도를 도입할 의지가 보이지 않는다. 현재 시행 중인 전국 1,383만 가구의 개별공동주택가격은 적정가격이라고 하나 거래의 지표로서 효력이 인정되지 않고 ‘감정평가법’과는 별개의 제도이다.
‘부동산가격공시법’은 가격공시 대상 부동산가격을 적정가격이라 하여 이를 “통상적인 시장에서 정상적인 거래가 이루어지는 경우 성립될 가능성이 가장 높다고 인정되는 가격”이라 정의하고 있다. 표준지공시지가 조사ㆍ평가는 감정평가법인등이 하며, 이 경우에는 인근 유사토지의 거래가격ㆍ임대료 및 해당 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 토지의 조성에 필요한 비용추정액, 인근지역 및 다른 지역과의 형평성ㆍ특수성, 표준지공시지가 변동의 예측 가능성 등 제반사항을 종합적으로 참작하여야 한다.
‘부동산가격공시법’상의 공시지가, ‘부동산거래법’상의 실거래가 및 ‘감정평가법’상의 적정가격(시장가치)은 ‘감정평가 3법’으로 부를 수 있을 만큼 밀접한 불가분 관계이다. 문제는 표준지공시가격인 단위면적당 가격(단가)을 감정평가의 범위에 포함할 수 있는지, 표준지공시지가는 실거래가 수준인지, 토지의 감정평가 기준을 공시지가 원칙에서 수정하였는지(제3조) 등을 분법을 통하여 명확하게 모색하여야 한다는 것이다.

7. 분법용역보고서 검토

한국감정평가사협회에서 관련 학회에 분법을 용역한 바 있어, 용역 보고서를 검토해 보았다. 보고서에서는 법률 명칭을 「감정평가에 관한 법률」안으로 하고 있다.
전문 15개 조문으로 구성되고 이 중 감정평가업자 용어정의 삭제(제2조 제4호), 국토교통부장관의 책무 신설(제3조), 원가방식ㆍ비교방식ㆍ수익방식 등 감정평가 방식 신설(제4조), 감정평가사 직무규정을 삭제하여 ‘감정평가사법’의 업무와 통합(구제4조), 감정평가업무 협조 신설(제11조) 등을 제외하고는 현행법과 동일하거나 대동소이하다.
감정평가제도의 근간인 감정평가권을 없애고 감정평가 업무와 통합하는 것은 중대한 문제이므로 논의가 필요하며, 감정평가권을 없애는 분법보다 현행대로 두는 것이 더 좋을 것이라 생각한다.

8. 분법의 필요성 종합검토

이상에서 2020년 7월 8일 마지막 개정으로 시행 중인 현행 ‘감정평가법’ 전문 8장 52개 조문 부칙 중 제1조~제9조에 대해 분법의 필요성을 검토해 보았다.
결론적으로 말하면 현행 ‘감정평가법’은 그 규정 내용이 너무 미비함으로 이를 대폭 보완 개선함으로써 「감정평가사법」과 分法함이 옳을 것으로 생각된다.

분법이 필요한 이유는,

• 첫째, 재산권 가치의 실정권화를 명문화ㆍ구체화할 수 있다는 점(분법 없이는 이를 구현하기 어려움).
• 둘째, 감정평가법률주의 강화는 입법자의 헌법상 의무라는 점(현행법은 헌법이 금지하는 포괄적 위임입법이므로 입법자는 마땅히 개선해야 함).
• 셋째, 감정평가질서와 거래질서를 확립할 수 있다는 점(감정평가의 특성이 인정되어야만 거래행위와의 마찰을 방지하고 감정평가의 안정성을 기할 수 있음).
• 넷째, 국민의 감정평가제도에 대한 관심도를 제고할 수 있다는 점(감정평가 조직과 “업”에 대한 규정만으로는 국민의 관심도가 제고될 수 없음).
• 다섯째, 부동산 거래가격 공시와의 관계 모색을 할 수 있다는 점(등기부상 거래가격-신고가격에 대한 실제성이 추정되어야만 감정평가기준으로서 실효성이 있음).
• 여섯째, 부동산 공시가격과의 관계 모색을 할 수 있다는 점(표준지 및 표준구분건물의 공시가격을 감정평가 기준으로 승화(昇華)시킬 수 있음 – 그 밖의 개별부동산공시가격 제도는 별개의 과세표준평가제도로 운영) 등이다.

제 4장 신「감정평가법」의 입법 방향

1. 한국적 감정평가제도 기조(基調) 유지

(1) 해방 후 주요 감정평가 관련 법령의 변천

• 1949년 6월의 농지개혁법은 농지수확량을 기준으로 농지를 평가함.
• 1949년 12월의 귀속재산처리법은 귀속재산 평가는 매각 당시 시가를 기준으로 하고, 2개 이상 금융기관감정을 관재위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 결정함.
• 1961년 1월의 토지수용법은 수용토지의 보상액 평가는 인근 토지의 거래가격, 지료, 차임 등을 고려한 적정가격으로 평가함.
• 1971년 1월 토지수용법 개정으로 수용토지의 적정가격 보상액 평가는 사업지구 내 고시가격에서 지가변동률을 곱하여 합산한 금액으로 함.
• 1972년 12월 국토이용관리법 제정으로 기준지가고시제도 및 토지평가사제도를 시행하고, 기준지가는 인근 유사토지의 거래가격ㆍ임료 등을 고려한 “정상가격”으로 평가하도록 함. 정상가격은 당해 토지에 대하여 거래가 이루어지는 경우 통상 성립되는 가격이라 정의함.
• 1973년 12월 ‘구감정평가법’을 제정하여 “ … 공정거래의 기초를 확립함으로써 국민경제의 발전에 기여하게 함”을 그 목적으로 하고, 감정평가 용어를 “동산·부동산 기타 재산의 경제적 가치를 판정하여 그 결과를 가액으로 표시하는 것”이라 정의함. “감정에 있어서 그 공정성을 보장하기 위하여 감정평가업자가 준수하여야 할 원칙과 기준은 재무부령으로 정할 수 있다.”라 하여 하위법에 포괄적으로 위임함. 주로 일본법이 계수되었으며, 일본의 ‘부동산 감정평가 기준’은 교과서식임.
• 1974년 6월 감정평가의 기준에 관한 규칙을 제정하고, 정상시가 용어를 정의하여 이를 감정평가원칙으로 함.
• 1974년 12월 국유재산감정평가규정을 제정하여 국유재산의 평가기준·방법 및 절차에 관한 사항을 규정함.
• 1975년 12월 공공용지의취득및손실보상에관한특례법이 제정되어 공공사업용지의 평가는 「인근유사토지의 거래가격을 고려한 적정가격」으로, 사용할 토지에 대하여는 「그 토지 및 인근유사토지의 임대료 등을 고려한 적정가격」으로 보상액을 각각 정하도록 하고, 객관적 가치 평가원칙·현황평가원칙·복수평가원칙 등을 규정함. 그리고 공공용지의보상평가기준에관한규칙을 제정하여 평가 3방식의 용어 정의, 평가방법의 적용 등에 관한 사항을 규정함.
• 1989년 4월 (구)국토이용관리법 중 토지평가사제도 및 기준지가고시제도와 ‘(구)감정평가법’을 통합한 지가공시및토지등의평가에관한법률(이하‘지공법’)을 제정하여 감정평가사제도 및 공시지가제도를 도입함.
• 1989년 12월 감정평가에관한규칙을 제정하여 종전 정상시가를 정상가격이라 하여 용어 정의를 함. 사정보정의 용어 정의를 삭제함. 매매사례비교법을 거래사례비교법으로 바꾸고, 매매사례비교법에 따른 유추가격, 임대사례비교법에 따른 유추임료, 복성식평가법에 따른 복성가격, 적산법에 따른 적산임료, 수익환원법에 따른 수익가격, 수익분석법에 따른 수익임료 등의 각 평가방법으로 산정한 가격유형을 모두 삭제함.
• 2005년 1월 ‘지공법’의 명칭을 「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」로 고침.
• 2012년 8월 「감정평가에 관한 규칙」을 전부 개정하고, 종전의 정상가격을 시장가치로, 가격시점을 기준시점으로 바꾸어 용어 정의를 하고 기준가치라는 용어 정의를 신설함. 또 법률용어로 성숙하지 못하고 이론적으로 사용되어 왔던 가치형성요인, 인근지역, 유사지역, 동일수급권 등의 용어 정의를 하였으며, 감정평가서 서식규정을 둠.
• 2013년 10월 국토부고시로 준조문식 감정평가실무기준을 제정함. 대법원은 실무기준을 감정평가함에 있어 권장 사항일 뿐이며, 일반 국민이나 법원을 기속하는 법규적 성질이 있는 것은 아니라고 함.

(2) 대법원 판례 및 헌법재판소 결정례

• 대법원 1983.11.8. 선고 83누392판결；동지, 대법원 1988.2.9. 선고 87누671판결；동지, 대법원 1991.4.23. 선고 90누7302판결；동지, 대법원 1991.11.26. 선고 91누2731판결 : 소득세법 시행령 제170조 제8항에서 정한 「시가」라 함은 “원칙적으로 정상적인 거래에 의하여 형성된 객관적인 교환가치를 말하는 것”이지만, 그와 같은 시가를 확인하기 어려울 때에는 객관적이고 합리적인 방법으로 평가한 가액도 시가로 볼 수 있다.
• 대법원제2부 1990.2.2. 선고 89누6372판결；동지, 대법원제3부 1991.5.24. 선고 90누10094판결；동지, 대법원제1부 1991.9.24. 선고 91누2038판결 : 감정평가의 기준이 되는 「인근유사토지의 정상가격」은 “토지의 투기적인 거래에서 형성된 것이 아닌 가격 또는 개발이익이 포함되지 아니한 통상의 거래에서 성립되는 가격”임.
• 헌재, 1990.6.25 결정, 89헌마107 : 공시지가를 기준으로 수용토지 보상평가를 하도록 한 토지수용법 제46조 제2항은 합헌.
• 대법원 1992.10.27.선고 91누8562판결；동지, 대법원 1992.12.22.선고, 92누6518판결；동지, 대법원 1993.1.19.선고 92누5850판결 : 기타요인 보정근거
• 대법원 1994.3.11 선고, 93누17195 판결 : 한국감정평가업협회가 제정한 토지보상평가지침은 법규적 효력이 없다.
• 헌재 1996.4.25 선고 92헌마47 결정 ; 헌재 2001.2.22 선고 99헌마365 결정 : “우리 헌법의 경제질서는 사유재산제를 바탕으로 하고 자유경쟁을 존중하는 자유시장 경제질서를 기본으로 하면서도 이에 수반되는 갖가지 모순을 제거하고 사회복지ㆍ사회정의를 실현하기 위하여 국가적 규제와 조정을 용인하는 사회적 시장경제질서로서의 성격을 띠고 있다.”
• 헌재 1999.11.25 선고 98헌마456 결정 : 복구가 어려운 해몰지는 재산권을 불인정.
• 대법원 2014.6.12 선고 2013두4620 판결 : 감정평가 실무기준은 법규적 효력이 없다.
• 대법원 2015.1.29. 선고 2014두36112 판결 : 공정거래법상 ‘현저히 낮거나 높은 대가’의 거래란 당해 거래에서의 급부와 반대급부 사이의 차이가 ‘정상가격’에 의한 거래에 비해 현저히 낮거나 높은 거래를 말하고, 여기서 정상가격이란 당해 거래 당사자들 간에 이루어진 경제적 급부와 동일한 경제적 급부가 시기, 종류, 규모, 기간 등이 동일 또는 유사한 상황에서 특수관계가 없는 독립된 자 간에 이루어졌을 경우 형성되었을 거래가격 등을 의미한다.

2. 「감정평가법」 구성체계의 기본법화

「감정평가법」은 재산평가법의 일종으로 보상평가법과 과세표준평가법과는 성질이 다르다. 보상평가법은 정당한 보상의 실현을, 과세표준평가법은 공정과세의 실현을 목적으로 한다. 공평과세는 국민의 담세력(擔稅力)이 고려되어야 한다.
그러나 「감정평가법」은 무엇이 정당한 가격인가를 결정하는, 즉 가격의 높고 낮음의 기준이 되는 적정가격의 판단 자체를 목적으로 한다. 이는 다른 재산평가법에 대한 기본법적 성격이 있어 그 구성체계의 기본법화가 요구되는 것이다. 다시 말하면 다른 재산평가법은 「감정평가법」의 기본이념을 벗어날 수 없고, 만약 이를 벗어나서 감정평가와 유사한 법률을 제정한다면 「감정평가법」의 존재가치를 무력화하여 감정평가제도에 혼란이 올 수 있다.
6법(헌법, 민법, 형법, 상법, 민사소송법, 형사소송법)의 법리(法理)가 기본이 되어 수많은 법률이 제정되는 것과 마찬가지로 「감정평가법」을 기본으로 하여 표준지 또는 표준구분건물의 공시가격 평가, 수용토지의 보상평가, 상속 및 증여재산 평가, 담보목적 재산평가 등에 관한 개별법 제정이나 적용은 「감정평가법」의 기본법화로서의 예가 될 수 있다. 「감정평가법」의 기본법화는 적어도 50~60개 정도 조문이 되어야 하고, 현행법으로 운영되고 있는 ‘감정규칙’과 실무규정 중 필요한 사항은 입법화하여야 한다.

3. 입법목적(재산권 보호)의 구체화

「감정평가법」은 이 법의 목적에 따라 ‘재산권자’가 토지등의 정당한 가치를 향유할 수 있음을 명문화하고, 정당한 가격이 어떻게 결정되는지 그 핵심적 내용을 규정하는 일이다. 그리고 재산권의 가치 침해에 대하여는 금전적 청구를 할 수 있도록 하여 권리구제를 받을 수 있도록 하여야 한다. 그래야만 「감정평가법」의 입법목적이 정당화될 수 있고, 감정평가제도의 존재가치가 명확해질 수 있다. 감정평가업에 관한 사항은 「감정평가법」에서 존재할 수 없다.
재산권의 가치 침해는 입법자의 입법 잘못으로, 행정기관의 법 적용 잘못으로, 법원의 판결 잘못으로 발생할 수 있으며 개인의 경제활동에 의해서도 발생할 수 있다. 그 침해의 내용은 적정시가 또는 정상가격보다 낮거나 혹은 높은 경우 그 차액이라고 할 수 있다.

4. 감정평가 관련용어 정의

토지등, 대상물건, 감정평가, 개업감정평가사, 감정평가의뢰기관, 경제적 가치, 거래가격, 매매가격, 임료, 시가(時價)와 시가(市價), 가격수준, 자료보정(사정보정), 적정시가 또는 정상가격, 적정임료 또는 정상임료, 공법상제한, 토지이용계획제한, 공공시설보호제한, 공익사업제한 등.
특히 현행 감정평가 용어 정의에 그 범위를 적정비용, 적정손실, 단위면적(㎡) 등의 평가도 감정평가에 준할 수 있도록 추가함이 현실적이다.
감정평가서를 작성할 수 있는 개업감정평가사의 요건을 강화할 필요가 있다(예, 감정평가사보 신설 등).
가격수준은 대상물건 중 감정평가 7방법으로는 가격 결정이 어려울 때 보충적으로 필요한 개념이다.
적정시가 또는 정상가격 등은 감정평가원칙으로써 감정평가의 존재가치를 표현하는 상징적 개념이다. 감정평가 7방법은 이를 위해 존재한다. 적정시가 또는 정상가격이론이 필요한 감정평가의 핵심적 내용이다.
자료보정(사정보정)은 거래가격, 매매가격, 임료 등의 자료를 적정화할 수 있는 법적 근거로서 용어 정의를 필요로 한다. 보정이론이 필요한 감정평가의 핵심적 내용이다.

5. 감정평가원칙(적정시가) 및 자료보정 근거 복원

정상시가, 정상가격, 시장가치 등으로 변천해 온 감정평가 원칙이 정립되지 못하고 있다.
현행 ‘감정규칙’ 제5조 제1항의 시장가치는 감정평가원칙이 아니라 그 기준으로 표현되어 있고, 정상가격과 유사하게 용어 정의를 함으로써 “정상가격을 기준으로 감정평가액 결정”이라는 모순이 생겨 감정평가원칙이 사라진 상태다. 실무에서는 시장가치를 감정평가원칙으로 알고 있는 현실이다. 감정평가제도가 도입된 지 47년이 되어도 제도 운영은 방황하고 있는 모습이다. 자료보정(사정보정)의 기준ㆍ방법도 감정평가 7방법 못지않게 중요한 입법사항이므로 그 규정 내용을 복원하여 감정평가 7방법이 정당화될 수 있도록 해야 한다.

6. 감정평가3법의 유기적 관련성 구축

감정평가의 기준이 되는 ‘부동산거래법’상의 거래가격, ‘부동산가격공시법’상의 표준지공시지가 등과의 유기적 관련성을 구축하여 부동산가격 급등과 투기가격 형성이 방지될 수 있도록 하여야 한다. 다시 말하면 공시된 거래가격과 표준지의 적정가격은 감정평가의 기준이므로 감정평가 3법이 서로 유기적 관련성이 구축되어야 한다.
특히 ‘부동산가격공시법’에 ‘집합건물법’의 적용을 받는 모든 구분건물(공동주택)에 대한 표준구분건물가격공시제도를 도입할 필요가 있다. 이 제도를 도입하여 표준지공시지가처럼 일반거래의 지표, 감정평가 기준 등의 효력을 부여하면 부동산가격 급등과 투기가격 형성 방지의 기준이 되어 가격 안정화 조치에 효과가 있을 것이다.
한국부동산원이 국토교통부장관의 의뢰를 받아 전국 1,383만 가구의 개별공동주택가격을 적정가격으로 평가해 공시했다 하여 그것을 거래의 지표나 감정평가의 기준으로 삼을 수 없고 감정평가와 같은 효력이 인정될 수도 없다. 그리고 개별공동주택 공시가격이 천정부지(天井不知)로 뛰어도 그 가격의 적정성을 판단할 기준이나 견제(牽制) 장치가 없다.

7. 타당성조사의 권리구제제도로의 전환

국토교통부장관은 감정평가법인등에 대한 통상적인 감독권의 행사 외에 감정평가에 대한 타당성조사를 할 수 있다. 타당성조사는 감정평가에 대한 사후 감독수단이다. 이는 감정평가권 침해이며 위헌성이 있으므로 이를 재산권의 사전적 권리구제 수단으로 전환함이 타당하다.6)
감정평가사의 위법ㆍ부당한 평가는 재산권의 가치 침해라 마땅히 시정되어야 할 것이지만, 그 시정은 감정평가서가 발급된 후 의뢰인의 후행행위가 있기 전에 이의신청제도를 두어서 함이 마땅하다. 다만 다른 법률에 따라 이의신청 절차가 진행 중이거나 소송 중인 경우에는 그에 따른다.

8. 금융기관과의 업무협약 개선

금융기관은 감정평가법인등에 대해 “감정평가업무협약”을 체결하여야만 감정평가의뢰를 할 수 있고, 협약체결이 없으면 감정평가의뢰를 배제하고 있다. 불확실한 “감정평가의뢰”를 목적물로 하는 업무협약은 감정평가의뢰가 된 때에는 그 효력이 상실되지 않고 새로운 감정평가계약으로 전환된다. 업무협약은 감정평가계약에 부수되는 일종의 부관(附款)과 같은 성질이다.
감정평가 업무협약은 금융기관의 요청이 있으면 감정평가법인등은 이를 거부할 수 있음에도 불구하고 동의하지 않을 수 없는, 사실상 업무협약이 강요된 불공정행위이다. 업무협약의 내용은 ‘공정거래법’상 거래상 지위의 남용, 구입강제, 불이익 제공, 손해배상 방법, 끼워팔기 등이 있어서 ‘공정거래법’ 위반 가능성이 높다.7) 각 금융기관 업무의 특성과 업무협약 필요성을 ‘감정평가법’에 특례로 수용하여 개선하고, 감정평가액 결정에까지 영향을 미칠 수 있는 업무협약제도는 폐지함이 마땅할 것이다.