1. 의의

정부(국토교통부)는 내년부터 부동산공시법(§26의2①)의 규정에 의거 부동산공시가격이 적정가격을 반영하고 부동산의 유형별·지역별 균형성을 확보하기 위해 부동산의 시세 반영률 목표치를 설정하고 이를 달성하기 위한 「부동산 공시가격 현실화 계획」을 마련해야 한다. 이에 국토교통부로부터 용역을 받은 국토연구원은 2020년 10월 27일 공청회를 통해 부동산 공시가격 현실화율 도달목표 3개 안(80%, 90%, 100%)과 유형별 현실화율 제고를 위한 3가지 방식을 발표하였다.
‘부동산 공시가격 현실화’란 시가와 차이가 있는 공시가격을 시가에 근접하게 맞추는 작업을 말한다. 이는 과세 형평성을 위해 꼭 필요하지만, 관련 정책을 추진하는 것은 현실적으로 어렵다. 과거에도 공시지가 현실화 이슈가 있었으나, 부동산 가격이 등락함에 따라 정책이 지속하여 추진되지 못한 바 있다.
정부는 2020년 11월 3일 ‘부동산 공시가격 현실화 계획’을 발표하였다. 현실화율을 매년 평균적으로 3%씩 높이고, 공동주택은 5~10년, 단독주택은 7~15년, 토지는 8년에 걸쳐 시세의 90%까지 현실화하겠다는 내용이다. 현실화 계획은 매년 약 3%씩 인상하여 목표치에 도달하는 것을 내용으로 하지만, 매년 약 3%만 인상되는 것이 아니라 시가 상승률에 따른 차이가 발생할 수 있다. 즉, 공시가격의 인상률은 ‘주택가격 시가 상승률 + 현실화 인상률 α(1%, 2%, 3%)’을 합산한 값이다. 주택가격의 상승 폭이 커지면 인상률은 더 높아지므로 부동산 시세 급등 시 공시가격의 현실화는 더욱 어려워질 수 있다.
무엇보다 부동산 공시가격 현실화는 재산세, 종합부동산세(이하 보유세)의 세부담을 높이므로 이점을 반드시 고려해야 한다. 세금은 조세법률주의에 의거 조세법에 따라 부과되어야 하고 세부담도 이에 마땅하게 결정되어야 한다. 하지만 공시가격의 현실화는 인위적으로 과표를 인상하여 세부담을 높이는 경우에 속한다. 지방세법 등에서 부동산 공시가격을 보유세의 과세표준으로 적용하고 있으므로 과세권자가 별도로 부동산 가액을 조사·평가하지 않고 부동산 공시가격을 보유세 과세기준으로 활용하고 있다.
이처럼 부동산 공시가격이 사실상 보유세부담을 결정하는 등 중요한 기능을 하고 있으므로 부동산 공시가격 현실화가 보유세에 미치는 영향을 분석하고, 이에 대한 개선과제를 모색하고자 한다.

2. 부동산 공시가격의 현황과 역할

(1) 부동산공시법상 공시가격 산출체계

부동산공시법은 토지의 경우 표준지공시지가는 감정평가법인등이 조사·평가하도록 되어 있으며, 개별토지가격은 시·군·구에서 조사·산정하고 이를 감정평가법인등에서 검증하도록 규정하고 있다. 주택의 경우는 표준주택가격을 한국부동산원이 조사·산정하고, 개별주택가격은 시·군·구에서 산정하며 이에 대한 검증업무를 한국부동산원이 수행하고 있다. 공동주택에 대하여는 모두 한국부동산원이 조사·산정하도록 되어 있다.

<표1> 부동산 공시업무 체계 현황

<표1> 부동산 공시업무 체계 현황

구분	표준 공시	개별 공시	검증 수행	관련 조문
토지	국토교통부장관 (감정평법인등 조사·평가)	시장·군수·구청장 (지방공무원 산정 후 결정)	전문감정평가법인 검증	§3, §10
단독주택	국토교통부장관 (한국부동산원 조사·산정)	시장·군수·구청장 (지방공무원 산정 후 결정)	한국부동산원 직원 검증	§16, §17
공동주택	국토교통부장관 (한국부동산원 조사·산정)	국토교통부장관 (한국부동산원 산정 후 결정)	[검증절차 없음]	§18

부동산 공시가격의 근거가 되는 부동산공시법이 종전 규정과 다른 점은 단독주택 중에서 ①표준단독주택가격을 전문감정평가사가 조사·평가하였으나 현재는 한국부동산원 직원이 조사·산정하도록 변경되었고, ② 개별단독주택가격에 대한 검증업무를 종전에는 전문감정평가사가 하였으나 한국부동산원 직원이 검증하도록 변경된 것이다.
공동주택 공시가격 체계는 외관상 종전과 차이가 없어 보이지만, 종전에는 한국부동산원이 구 부동산공시법 부칙에 의거 전문감정평가기관으로 의제되었으나2) 2016년 9월부터는 구 한국감정원법(현 한국부동산원법)에 의거 설립된 한국부동산원은 전문감정평가기관에서 제외되고 부동산가격조사기관으로 법적 지위가 변경된 점이 있다.3) 따라서 한국부동산원은 2016년 8월 31일까지 의뢰받은 감정평가업무 등 제12조 외의 업무는 구 한국감정원법 시행일 이후에도 수행할 수 있으나, 그 이후에는 감정평가법인이 아니다.
비주거용 부동산(일반, 집합)에 대한 공시가격은 실제 시행하고 있지 않지만 이에 대한 공시가격 체계는 마련되어 있다. 비주거용 부동산은 일반, 집합에 따라 공시체계가 다르며, 집합비주거용 부동산의 공시가격은 검증체계 없이 국토교통부장관이 공시하도록 규정하고 있다.

<표2> 부동산 공시체계의 차이점 비교

<표1> 부동산 공시체계의 차이점 비교

구분	2016. 8. 31. 이전	2016. 9. 1. 이후
단독주택	- 표준주택가격의 조사·평가(구법 §29) - 전문감정평가법인등의 검증	- 표준주택가격의 조사·산정(법 §16) - 한국부동산원 직원의 검증
공동주택	한국부동산원 지위 : 감정평가법인	한국부동산원 지위 : 조사·산정기관
비주거용 부동산	<신설>	일반 : 조사·산정하되 개별공시지가와 동일함 집합 : 조사·산정하되 공동주택가격과 동일함

(2) 보유세 과세표준으로서 공시가격 역할

지방세법 제110조 제1항 및 제4조 제1항의 규정에 의거 토지와 주택에 대한 재산세의 과세기준은 부동산공시법에 따른 공시된 가액(價額)으로 한다. 다만, 개별공시지가 또는 개별주택가격이 공시되지 않은 경우에는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말함)이 같은 법에 따라 국토교통부장관이 제공한 토지가격비준표 또는 주택가격비준표를 사용하여 산정한 가액으로 하고, 공동주택가격이 공시되지 않은 경우에는 행정안전부장관이 정하는 기준에 따라 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장이 산정한 가액으로 한다고 규정하고 있다. 종합부동산세의 과세표준도 재산세와 마찬가지로 종합부동산세법 제8조 및 제13조의 규정에 의거 주택공시가격 및 개별공시지가를 과세기준으로 하고 있다.
다만, 공정시장가격비율은 재산세의 경우 토지 70%, 주택 60%를 적용하고 있으며 종합부동산세의 경우 토지 90%, 주택 90%로 정하고 있다.

<표3> 부동산 보유세 과세표준 및 세액산출 구조

<표1> 부동산 보유세 과세표준 및 세액산출 구조

구분	산출구조
재산세
종합부동산세

부동산 보유세는 매년 변동하는 공시가격에 의해 결정되는 구조이기 때문에 공정시장가액비율4)을 개정하지 않는 한 공시가격 수준에 따라 보유세부담이 결정된다.

(3) 낮은 공시가격 현실화 수준

(가) 공시가격 현실화와 적정 세부담 수준 연계

보유세의 과세기준이 되는 공시가격이 시가를 반영하지 못하고 시가 대비 낮다는 문제는 숙원 과제다. 부 동산 정책이 발표될 때마다 보유세의 과세기준이 되는 과표가 시가를 반영하지 못해 부동산 투기를 막지 못한다는 점에서 과표 현실화가 필요하며, 불로소득을 세금으로 환수해야 한다는 논의는 반복적으로 제기되어 왔다.
낮은 부동산 공시가격 현실화율은 근로소득자와 과세표준을 비교할 때 불형평 문제를 야기한다. 근로소득에 대한 과세는 과세표준이 전부 노출되는 반면 부동산에 대한 보유세는 시가의 일부만을 과세표준으로 삼고 있기 때문이다. 그러나 부동산 보유세는 가득소득과 상관없이 보유 사실에 기반하여 세금이 부과되기 때문에 가득소득이 없는데 보유세를 납부하는 경우에는 납세의 어려움이 따르고 나아가 조세 민원으로 이어질 수 있다.
또한, 부동산 공시가격 현실화 과정에서 일부 현실화율이 시가를 초과한 부동산도 있으나5) 전반적으로 모든 부동산의 현실화율이 낮은 상태이므로 무차별적으로 보유세부담이 증가하는 문제가 있다. 고가주택의 공시가격 현실화에 따른 세부담 문제는 부담능력 범위 내에서 타당성을 가지지만, 일반 서민이 소유한 부동산에 대한 세부담이 함께 커진다. 따라서 공시가격 현실화 문제는 다른 여러 제도와 함께 검토되어야 하며 ‘보유세의 적정 부담 수준’을 정책적으로 정한 뒤 연계되는 사항을 검토해야 한다. 즉, 보유세 정책에 있어 과표, 공정시장가액비율 및 세율은 동시에 고려되어야 한다.

(나) 공시가격 조사·산정 구조와 현실화 방법의 한계

부동산공시법상 개별공시가격은 통계적 기법으로 조사·산정하여 결정되므로 통계적 분석 범위에서 어느 정도 객관성과 합리성을 확보하고 있다. 하지만, 표준지공시지가보다 정밀성이 떨어지고 조사·평가로 결정되는 가격이 아니라 거래가격 등의 자료가 없는 토지나 고가주택, 유사 거래 사례가 없는 경우 공시가격 현실화율에 이를 반영할 통계적 기법이 없다.
전국에 소재하는 모든 토지, 주택에 대한 가격을 일시에 조사·평가할 수 없고 대량평가모형에 의해 공시가격을 산정할 수밖에 없는 현실이지만, 거래사례자료에 의한 통계적 기법만으로는 거래가 거의 없거나 저조한 부동산에 대한 과표를 현실화하기에 한계가 있다. 또한, 전문가에 의한 3단계 검증절차를 거치지 않은 공시가격 조사·산정 구조에서는 현실화 반영이 불가능하다. 그러므로 통계적 분석은 공시가격 현실화가 되지 않은 상태에서 일부만을 보유세 과표로 적용하기 때문에 안주할 수 있는 기법이다. 만약 공시가격이 현실화된 상태에서 공정시장가액비율(100%)을 그대로 적용하는 보유세 구조라면 조사·산정된 가격은 적정가격을 반영하지 못하기 때문에 차이가 발생하게 된다.

3. 공시가격 현실화 계획에 따른 보유세 영향 분석

(1) 부동산 공시가격 현실화 계획(안) 내용

부동산공시법(§26의2) 규정에 의거 국토교통부장관은 부동산 공시가격이 적정가격을 반영하고 부동산의 유형별·지역별 균형성을 확보하기 위해 부동산의 시세 반영률 목표치를 설정, 계획을 수립해야 한다. 그 계획을 수립하는 때에는 부동산 가격의 변동 상황, 지역 간의 형평성, 해당 부동산의 특수성 등 제반 사항을 종합적으로 고려해야 한다.
이에 국토연구원은 토지 65.5%, 단독주택 53.6%, 공동주택 69.0%라는 공시가격 현실화율(2020년 기준)에 대해 현실화율 도달목표 3개 안(80%, 90%, 100%)을 제시했다. 이와 함께 단독주택, 공동주택의 유형별 현실화율 제고 방식을 다시 3가지로 제안했다(2020.10.27. 공청회).

<표4> 부동산 공시가격 현실화 목표 계획

<표4> 부동산 공시가격 현실화 목표 계획

구분	(제1안)80%	(제2안)90%	(제3안)100%
공동주택(69.0%)	5년	10년	15년
단독주택(53.6%)	10년	15년	20년
토지(65.5%)	5년	8년	12년

공동주택 공시가격 현실화율 로드맵

(자료 : 국토연구원)

(2) 부동산 공시가격 현실화(안)에 대한 분석

현재 부동산 공시가격 현실화 방안(목표 : 90%)에 대한 공시가격 인상률과 재산세 영향 분석과 관련하여 공동주택의 공시가격 현실화율을 보면 현재 현실화율(69.9%)에서 10년간 매년 약 1%p씩 인상하여 10년에 목표치에 도달하는 안이다. 하지만 매년 1%p만 인상되는 것이 아니라 공동주택 상승률에 따라 차이가 발생하게 된다. 특히, 공동주택(시가 5억원)의 현실화율 차이가 있는 경우로서 2030년에 90%를 현실화 목표로 하는 경우(매년 시가 10% 상승 시 전제) 다음과 같은 세부담 차이가 발생하게 된다.

<표5> 부동산 공시가격 현실화율별 공시가격 인상액과 보유세 인상 부담액

<표5> 부동산 공시가격 현실화율별 공시가격 인상액과 보유세 인상 부담액

구분		2021년	2022년	2023년	2024년	2025년
4억(80%) 매년 1%p 인상 (420,000원)	시가변동액(억)	5.5	6.05	6.665	7.321	8.053
	목표현실화율 (공시가격 인상액)	81% (4.445)	82% (4.961)	83% (5.532)	84% (6.150)	85% (6.845)
	공시가격 인상률	11.1%↑	11.6%↑	11.5%↑	11.2%↑	11.3%↑
	과세표준(60%)	2.667	2.977	3.319	3.690	4.107
	재산세 산출액(원)	486,750	564,250	697,600	846,000	1,012,800
	재산세 부과액(원)	462,000	508,200	559,020	726,720	944,740
	전년 대비 인상률6)	10%	10%	10%	30%	30%
3.5억(70%) 매년 2%p 인상 (345,000원)	시가변동액(억)	5.5	6.05	6.665	7.321	8.053
	목표현실화율 (공시가격 인상액)	72% (3.960)	74% (4.477)	76% (5.065)	78% (5.710)	80% (6.442)
	공시가격 인상률	13.1%↑	13.1%↑	13.1%↑	13.2%↑	12.9%↑
	재산세 과세표준	2.376	2.687	3.039	3.426	3.865
	재산세 산출액(원)	414,000	491,000	585,600	740,400	916,000
	재산세 부과액(원)	379,500	417,450	459,195	505,110	656,650
	전년 대비 인상률	10%	10%	10%	10%	30%
3억(60%) 매년 3%p 인상 (270,000원)	시가변동액(억)	5.5	6.05	6.665	7.321	8.053
	목표현실화율 (공시가격 인상액)	63% (3.465)	66% (3.993)	69% (4.599)	72% (5.271)	75% (6.040)
	공시가격 인상률	15.5%↑	15.2%↑	15.2%↑	14.6%↑	14.6%↑
	재산세 과세표준	2.079	2.396	2.759	3.163	3.624
	재산세 산출액(원)	339,750	419,000	509,750	635,200	819,600
	재산세 부과액(원)	297,000	326,700	359,370	395,300	513,900
	전년 대비 인상률	10%	10%	10%	10%	30%

(가) 전년 대비 공시가격 인상률 변화

공시가격 현실화 계획에 따라 인상해야 할 공시가격 인상률은 「주택가격 시가 상승률 + 현실화 인상률 α(1%, 2%, 3%)」을 합산하기 때문에 주택가격 상승 폭이 커지면 공시가격 인상률은 인위적으로 더 많이 인상해야 한다. 현실화율이 낮은 경우에는 높게 인상하여야 하고 현실화율이 높은 경우에는 낮게 인상해야 공시가격 평준화에 도달할 수 있기 때문이다. 아래 <표 6>과 같이 공시가격의 현실화율은 전년 대비 시세가 어떻게 변동하는지에 따라 공시가격 인상 폭이 천차만별로 다르다.

<표6> 시세구간별 공동주택 현실화율 분포현황

<표6> 시세구간별 공동주택 현실화율 분포현황

구분	전체		9억원 미만				9억원 이상
			~3억원	3~6 억원	6~9 억원		9~12 억원	12~15 억원	15~30 억원	30억원 ~
’19년	68.1	68.4	68.6	68.6	67.2	67.1	66.6	66.8	67.4	69.2
’20년	69.0	68.1	68.4	68.2	67.1	72.2	68.8	69.7	74.6	79.5

출처 : 국토교통부 보도자료(2020.3.18.)에서 발췌함

(나) 재산세부담 변화 추이

공동주택가격 시가 상승률 여하에 따라 재산세부담액이 차이가 날 뿐만 아니라 세부담 상한제로 인하여 지방세법상 정당한 산출세액과 실제 부과액과의 괴리가 발생하게 된다. 나아가 아래 <표 7>, <표 8>과 같이 조세 불형평이 매년 심화하는 문제도 발생하게 된다. 특히 재산세 세부담 상한제를 적용하는 경우, 그 격차는 매년 심화할 뿐 아니라 공시가격 현실화를 달성하더라도 세부담 상한제로 인하여 지속하여 재산세를 인상한 채로 부과해야 하는 문제점이 있다. 따라서 주택가격이 안정되거나 하락해도 재산세를 인상하여 부과하는 경우에는 납세자의 조세저항이 발생하게 된다.

<표7> 재산세 산출세액 기준 비교

<표7> 재산세 산출세액 기준 비교

구분	4억(80%)	3.5억(70%)	3억(60%)	격차(최고-최저)
2021년(A)(원)	486,750	414,000	339,750	147,000
2025년(B)(원)	1,012,800	916,000	819,600	193,200
인상액(B-A)(원)	526,050↑	502,000↑	479,850↑	46,200↑

<표8> 재산세 실제 부과세액 기준 비교

<표8> 재산세 실제 부과세액 기준 비교

구분	4억(80%)	3.5억(70%)	3억(60%)	격차(최고-최저)
2021년(A)(원)	462,000	379,500	297,000	165,000
2025년(B)(원)	944,740	656,650	513,900	430,840
인상액(B-A)(원)	482,740↑	277,150↑	216,900↑	265,840↑

(다) 분석결과의 함의

부동산 공시가격 현실화 계획(안)은 「점진적 공시가격 현실화 방안」이 타당해 보이나, 이는 부동산 시가가 안정되는 경우에 타당한 것이지 실제 부동산 공시가격이 급등하는 경우에는 공시가격 현실화를 추진하는 데 한계가 발생하게 된다.
공시가격 현실화를 단순히 현실화에 중점을 두고 현실화의 목표인 보유세부담을 어떤 수준으로 부담하게 할 것인지에 대한 실효세율은 간과되어 있다고 할 것이다. 왜냐하면, 현행 보유세 세율체계는 보유세 세율 개정 당시의 공시가격 현황, 현실화율 분포, 세부담 등을 종합적으로 고려하여 입법되었기 때문이다. 따라서, 궁극적인 재산세부담과 세율체계에 대한 논의를 기반으로 하지 않은 공시가격 현실화율 인상 계획은 단순히 세부담을 강화한다는 취지가 된다.
따라서 부동산 공시가격 현실화 계획은 ①목표 공시가격 현실화를 추진하는 동안에 지속하여 공시가격 간의 불형평이 발생할 수밖에 없다는 점이다. 공시가격은 보유세 등 각종 조세 기준으로 사용되는 만큼 현실화율을 높이면 고가주택 보유자는 물론 서민들의 조세 부담도 커질 것이다. 비록 부동산의 유형·가격대별로 공시가격의 현실화 계획을 달리 적용한 이유가 중저가 주택 등의 현실화율 편차가 큰 것을 감안한 것이라 해도 현실화율이 낮은 주택에 대해 보유세부담이 커지는 것은 불가피하다.
② 부동산 유형과 가격대별로 현실화율 기간을 각각 다르게 설정해 고가주택과 중저가주택, 공동주택과 단독주택 간 과세 불형평 문제가 있는 것을 별론으로 하더라도, 동일 공동주택가격 간의 공시가격 현실화율 차이에 따른 재산세부담을 비교하면 공시가격 현실화 과정에서 과세 불형평이 더욱 심화하는 부작용이 초래된다. 특히 중저가 공동주택의 부동산 가격이 폭등하는 경우에는 공시가격 인상률이 대폭 상승하게 되어 지방세법상 산출세액과 실제 부과 세액의 괴리가 더욱 심화해 재산세 체계를 왜곡하게 된다.
③ 또한 부동산 공시가격 현실화율 인상은 기본가격이 되는 부동산 시가의 적격성 문제가 있다. 공시가격 현실화를 위하여 공시가격은 적정가격이어야 하고, 이는 시가를 반영한 것이어야 한다. 객관적인 가치를 반영하기 위하여 각종 사례 가격, 감정평가 자료를 고려하여 정상적인 거래에서 형성될 수 있는 「기준가격」을 마련한 다음 이를 공시가격으로 결정해야 할 것이다. 그러나 적정하게 공시되어야 하는 공시가격이 조사·평가가 아닌 조사·산정 체계에서 이뤄지면서 공시가격 현실화율의 기준이 되는 시가의 범위의 기준이 무엇인지에 대한 투명성 논란이 제기되고 있다.

4. 보유세에 미치는 영향

(1) 지역 간, 납세자별 불형평에 따른 수직적 · 수평적 과세 불형평

부동산 보유세는 공시가격 수준에 따라 세부담이 결정되므로 공시가격 현실화율은 실질적으로 세금과 관련성이 높다. 그러므로 공시가격의 현실화율은 무엇을 기준으로 측정하느냐에 따라 달라질 수 있으나 객관적인 가치인 시가, 즉 적정가격을 기준으로 판단해야 한다. 그러나, 이것이 현실적으로 어렵다는 점에서 실거래가액이나 취득 시 신고납부하는 기준이 되는 실거래가격을 기준으로 부동산 공시가격의 현실화 정도를 판단할 수가 있다. 앞서 본 바와 같이 공시가격의 현실화율 정도는 지역별, 부동산별로 천차만별한 수준이다.
이러한 현실에서 시가가 같은데도 공시가격의 현실화율이 낮은 부동산을 기준으로 하는 세금이 적게 부과되는 문제가 발생해 「동일한 가격에 동일한 세부담 적용 원칙」이 지켜지지 않고, 나아가 「수직적 · 수평적 과세 불형평 문제」가 발생하는 것이다.

<표9> 공시가격 현실화율에 따른 재산세부담 차이 비교

<표9> 공시가격 현실화율에 따른 재산세부담 차이 비교

구분	시가(천원)	공시가격	현실화율	재산세부담
서울 서초무지개아파트(140.01㎡)	1,535,000	864,000	56.3%	1,443,600원
서울 송파잠실주공단지(75.㎡)	1,440,000	880,000	61.1%	1,482,000원
차이	95,000		4.8%	△38,400원

출처 : 상기 자료는 경향신문 특집기사 보도 내용 중에서 발췌한 공동주택 사례가액을 기준으로 분석한 것임

• ※ 서초무지개아파트 864,000,000원×60% = 518,400,000원,
  518,400,000원×세율 = 1,443,600원
• ※ 송파잠실주공단지 880,000,000원×60% = 518,400,000원,
  528,000,000원×세율 = 1,482,000원

상기 <표 9>에서 보는 바와 같이 시가가 서초무지개아파트가 송파잠실주공아파트보다 95백만 원이나 고가주택임에도 불구하고 재산세는 오히려 38,400원을 적게 부담하는 문제가 발생한다. 이는 과표 현실화율이 높은 공동주택의 소유자가 과표 현실화율이 낮은 공동주택의 소유자에 비해 큰 보유세부담을 안게 되는 ‘과세 역진성’을 초래하는 것이다.

(2) 과표 산정과 과세 불형평 실질적 감면 효과

부동산 보유세의 과세표준은 시가를 기준으로 부과하는 것이 아니라 공시가격을 기준으로 부과하는 것이기 때문에 시가가 아무리 높더라도 공시가격이 낮은 경우에는 세부담이 적게 되어 실질적인 보유세부담을 감액하는 결과를 초래하게 되는 것이다. 과표 현실화율이 낮은 부동산일수록 「실질적 보유세 감면 효과」가 크게 나타나는 것이다.

<표10> 공시가격 현실화율에 따른 재산세 감액 효과

<표10> 공시가격 현실화율에 따른 재산세 감액 효과

구분	시가(천원)	공시가격	현실화율	재산세부담
서울 강남래미안대치팰리스(84.99㎡)	1,495,000	848,000	56.7%	1,443,600원
(현실화율 70% 적용 시) 감액 효과	1,495,000	1,046,500	70.%	1,881,600원
				△438,000원
청주흥덕지엘홈스(84.86㎡)	330,000	231,330	70.1%	398,320원
(현실화율 70% 적용 시) 감액 효과	330,000	231,000	70.%	397,500원
				820원

상기 <표 10>은 현행 현실화율에 의한 재산세부담액과 현실화율을 70%로 할 때 부담하여야 할 재산세부담을 비교하여 차액을 감면 효과로 표시한 것이다. 현실화율이 낮고 고가인 주택일수록 감면 효과가 크다는 점에서 과세 불형평을 확인할 수 있다. 그리고 여기에 종합부동산세 합산 과세 시 합산에서 배제되는 감면 효과를 반영하면 더 많은 감면 효과를 확인할 수 있다.

(3) 낮은 누진단계세율 적용 및 종합부동산세 과세대상 제외로 인한 실질적 과세권 행사

공시가격 비현실화에 따른 낮은 재산세 세율 과세구간에 적용되는 문제가 있다. 또한, 종합부동산세는 재산세와 달리 모든 토지와 일정 가액 이상의 부동산을 소유한 자에게 부과되는 국세이다. 즉, 전국 합산되는 주택의 경우 과세기준일 현재 주택분 재산세의 납세의무자로서 국내에 있는 재산세 과세대상인 주택의 공시가격을 합산한 금액이 6억 원을 초과하는 자는 종합부동산세를 납부할 의무가 있으며7) 토지의 경우 과세기준일 현재 토지분 재산세의 납세의무자8)로서 종합합산과세대상인 경우에는 국내에 소재하는 해당 과세대상 토지의 공시가격을 합한 금액이 5억 원을 초과하는 자 및 별도합산 과세대상인 경우에는 국내에 소재하는 해당 과세대상 토지의 공시가격을 합한 금액이 80억 원을 초과하는 자는 해당 토지에 대한 종합부동산세를 납부할 의무가 있다.
따라서 실제 시가가 종합부동산세 과세대상에 해당한다고 하더라도 공시가격 현실화율에 의거 공시가격이 종합부동산세 과세대상 금액 이하로 하향 결정되는 경우에는 종합부동산세 과세대상에 적용되는 납세의무자에서 제외되기 때문에 실질적으로 납세의무자를 결정하는 기준과 같은 역할을 하게 된다. 이처럼 공시가격 현실화율은 실질적인 과세권자가 과세권을 행사하는 구조가 아니라 공시가격 현실화율에 의하여 과세대상 범위가 결정되는 구조이므로 실질적으로 과세권을 행사하는 결과가 나타난다.

<표11> 공시가격 현실화율에 따른 종합부동산세 과세대상 결정

<표11> 공시가격 현실화율에 따른 종합부동산세 과세대상 결정

구분	시가(천원)	공시가격	현실화율	종부세 적용 판단
서울 서대문구 H아파트 (84.99㎡)	695,000	450,000	64.7%	제외대상
서울 도봉구 S아파트 (104.01㎡)	847,000	610,000	72.0%	과세대상

결론적으로 공시가격의 현실화율은 「동일 가격, 동일 세부담 원칙」이 적용되어 조세평등주의를 실현하는 근간이 되는 것이다. 또한, 급격한 공시가격 현실화가 조세 조항을 불러올 수 있으나 공시가격의 현실화율이 시가를 반영하도록 해 동일한 세부담이 이뤄지도록 하고 불형평 문제를 줄여야 할 것이다. 특히 공시가격의 현실화율이 천차만별인 상황에서 현실화율이 낮은 부동산이 높은 부동산보다 보유세부담이 적은 경우는 수직적 형평성 내지는 수평적 형평성을 저해하는 결과를 초래하므로 주의해야 한다.

5. 개선방향

(1) 공시가격 현실화와 평준화 조화

(가) 점진적 단계적 현실화

과세대상 물건에 대한 객관적 가치인 시가를 반영하는 공시가격 현실화는 시가를 전제로 결정되는 「적정가격」을 지향하고자 하는 것이며, 이는 「적정가격 접근의 원칙」에도 부합하는 것이다. 이처럼 적정가격을 보유세 등 과세기준으로 하는 것은 기본적으로 납세자 간 「공평과세의 원칙」을 실현하는 것이다. 과표의 균형이 이뤄지지 않으면 세부담의 불형평을 야기하는 결과가 나타나는 것이다. 그러나 보유세 과세기준인 공시가격의 급격한 조정은 조세저항의 요인이 되므로 공시가격을 인위적으로 조정할 때는 「단계적 조정의 원칙」에 따라 점진적인 조정 방법을 통하거나 「정책적 합의에 의한 세부담 수준」을 정한 후 합리적인 세율 조정을 병행해야 한다. 이는 헌법재판소에서 급격한 세금 인상은 재산권의 본질적인 내용을 침해할 여지가 있고, 그 침해로 인하여 사유재산권이 유명무실해지거나 형해화되어 헌법이 재산권을 보장하는 궁극적인 목적을 달성할 수 없게 되는 지경에 이르게 된다며 경계하고 있는 부분이기도 하다.9)
납세자는 과거 부동산 과표 현실화 정책을 경험하며 보유세 과세기준인 공시가격의 현실화가 세부담 인상을 초래한다고 인식하고 있다. 그러므로 공시가격(과표) 현실화에 따른 세부담 인상분을 반영하여 세율 조정이 이뤄지게 하고, 그에 따라 세율 적용 구간과 세율을 납세자의 세부담 형평에 맞게 적정하게 정하여 납세자의 세부담이 급격하게 늘어나지 않도록 장치를 마련해야 조세저항을 줄일 수 있을 것이다. 왜냐하면 보유세 과세기준인 공시가격의 현실화 정도를 전국 단위로 보면 60% 내외 수준이지만, 개별부동산별로 보면 시가 대비 현실화율이 천차만별이라는 점에서 개인 납세자별로는 각각 다른 세부담을 하게 되고 일시에 공시가격을 현실화하는 과정에서는 고가주택 등 소유자뿐 아니라 서민이 가지고 있는 소형주택에 대하여도 세부담이 급증하는 점, 고가주택이라도 가득 수입이 적은 가구의 경우, 지역건강보험료 등 인상과 연계되는 점 등의 문제로 「부동산 공시가격 현실화 추진」의 한계가 있으므로 신중을 기하여야 한다.10)

(나) 차등적 단계적 공시가격 현실화율 평준화

보유세는 누진세율체계를 갖추고 있으므로 토지나 주택과표의 세율 구간과 세율을 정함에 있어서 현존하는 토지나 건물의 유형, 시가표준액과 현실화율 정도를 면밀하게 검토해야 한다. 이를 고려하지 않고 일시에 현실화하는 경우에는 영세서민, 농·어민에게도 무차별적으로 재산세부담이 인상되기 때문에 납세자의 조세저항이 커지게 된다.
앞서 제시한 각종 연구자료에서 알 수 있듯이 공시가격 현실화 과정에서는 「동일 가격, 동일 세부담 원칙」이 우선적으로 실현되어야 한다. 이를 위해 지향할 목표 현실화율11) 보다 현실화율이 낮은 부동산은 합리적으로 높게 현실화하고 이미 목표 현실화 단계를 넘어선 경우에는 조정하지 않는 등 차등적, 단계적 현실화 과정을 거쳐야 한다. 이를 통해 전국적으로는 공시가격 현실화율 평균치를 상향 조정하면서 천차만별인 공시가격 현실화율을 평준화하여 보유세부담의 「수평적, 수직적 형평성」을 이룰 수 있도록 해야 할 것이다. 이는 지역별, 부동산별로 천차만별인 공시가격의 현실화율을 평준화하고 보유세부담의 형평성을 높이는 데 기여할 것이다.
목표 현실화율을 정할 때 시가를 어느 정도 반영하도록 할 것인가? 이는 현실적으로 중요한 문제다. 표준지 공시가격은 전문가가 평가한 가격이므로 합리적인 시가 반영이 가능하지만, 개별 공시가격은 통계적 분석으로 조사·산정되기 때문에 비준율 등이 중요한 요소로 작용하게 된다. 그러나 통계적 분석에 의한 개별공시가격은 시가를 정확히 반영하는 구조가 아니다. 그렇다고 하여 전국에 흩어져 있는 토지나 주택의 공시가격을 지방자치단체가 조사·산정하는 데 별도의 방안이 있을 수 없다. 그러므로 목표 현실화율을 정함에 있어서 적정가격인 시가가 조사·평가되면 이를 기초로 하여 전국적인 현실화율을 파악하고 목표 현실화율을 마련해야 한다.
목표 현실화율을 무작정 90%(100%)로 일괄하여 높게 정하면 앞서 본 바와 같이 세부담이 무차별적으로 인상되므로 적정 세부담 수준을 연계하여 마련하여야 할 것이다. 특히 최근 대법원 판례(대법원 2015. 9. 10.선고, 2015두43797 판결)등에서 시가보다 현저히 높은 지방세 과표에 대하여 무효라고 판시하고 있으므로 이 부분도 목표 현실화율을 정함에 있어서 유념해야 한다. 따라서 공시가격의 목표 현실화를 단계적, 연차적으로 추진하여야 할 것이다.

(2) 공시가격의 적격성 제고를 위한 제도개선

(가) 공시가격 「조사·평가」체계로의 개편과 제3자 전문가 검증기능 강화

현재 부동산공시법상 단독주택가격이나 공동주택가격의 조사·산정에서는 토지와 달리 시가를 정확히 반영할 수 없고 부정확하며, 시가나 실제 거래가격과 정확하게 부합하는 것도 아니다.12) 이는 단독주택이나 공동주택의 공시가격을 「조사·평가」하지 않은 표준주택공시가격을 기준으로 개별주택공시가격을 산정하는 것이기 때문이다. 이는 공시가격의 부정확성을 높일 소지가 있으며, 부정확성은 과표 현실화의 격차를 벌리고 보유세 과세기준의 근간을 흔들 수 있다. 왜냐하면, 보유세 과표는 단순한 거래사례가격 등을 조사하여 그 가격을 과표로 하는 것이 아니라 적정가격을 과표로 정하는 것이기 때문이고 적정가격은 부동산에 대하여 통상적인 시장에서 정상적인 거래가 이루어지는 경우 성립될 가능성이 가장 높다고 인정되는 가격으로 「조사·평가」한 가격을 의미하는 것이기 때문이다.
설령 개별공시가격을 조사·평가하지 않는다고 하더라도 표준공시가격을 조사·평가하여 정밀성을 확보한 다음 통계적 분석으로 전문가에 의해 개별공시가격을 3단계 검증절차를 거쳐 공시된 것이라면 공시가격의 오류나 부실을 방지할 수가 있다. 하지만 공시가격조차 조사·평가하지 않고 개별공시가격에 대해 전문가가 검증절차를 거치지 않는다면 정밀성은 떨어지고 공시가격의 현실화나 불형평은 더욱 심화할 수밖에 없다. 이 구조는 개선되어야 한다. 이러한 부동산공시법상의 공시체계는 표준공시가격은 중앙정부가 정확하게 조사·평가한 가격으로 공시하고, 이를 바탕으로 지역을 잘 알고 있는 지방자치단체가 조사·산정한 다음 전문가에 의한 3단계 검증절차를 거쳐 공시하는 체계로 개선되어야 할 것이다.

• • 부동산공시법상의 표준가격(토지 이외 단독주택, 공동주택, 비주거용부동산의 표준가격)과 관련된 규정을 「조사·산정」 → 「조사·평가」 로 용어 개정 ※ 개정대상 부동산공시법 중 관련 조문: §16, §18, §20, §22
• • 전문가에 의한 제3자 검증체계 도입 ※ 개정대상 부동산공시법 중 관련 조문: §17, §18, §21, §22

(나) 국민의 공시가격에 대한 「정보공개요청권」 신설 및 공개범위 확대

부동산공시법에 따라 결정·공시되는 토지 등 공시가격의 결정은 행정처분에 해당(대법원 2011두18731, 2011.11.10. 등 참조)하므로 국민의 재산권 침해에 대한 방지를 위해 공시가격 결정처분에 대한 조사·산정 기준이나 과정 등에 대해 국민 등이 국토부장관이나 지방자치단체장에게 그에 대한 정보를 요청하도록 「정보공개요청권」을 신설해야 한다. 또한 국민의 공시가격에 대한 정보공개를 요청받은 기관은 토지 등에 대한 공시가격과 관련된 가격조사·산정에 대한 일체의 정보와 이와 유사한 인근 토지 등 공시가격과 관련된 정보 및 이의신청에 대한 결정근거와 관련된 조사·산정가격 등 정보를 신속하게 제공하도록 강행규정을 마련해야 한다. 정당한 사유 없이 정보공개를 하지 않는 경우 정보공개 불이행에 대한 이의신청 등 불복권을 부여하는 등 공공기관의 정보공개에 관한 법률을 준용하도록 개선되어야 한다.

(다) 공시가격결정처분의 준사법적절차 마련 및 국민 권익보호 강화

일반적인 행정처분이나 조세 부과징수에 대한 고지처분이 있는 경우 그 처분이 있는 날로부터 90일 이내에 이의신청 등 행정심판을 청구13)하도록 상당기간의 청구 기간을 부여하고 있으나 현행 부동산공시법(§7, §11)에서는 결정공시일로부터 30일 이내 서면으로 국토교통부장관이나 지방자치단체의 장에게 이의신청 등을 제기할 수 있도록 하고 있다. 이는 불복기간이 너무 짧을 뿐만 아니라 다른 불복제도와의 형평성 차원14)에서 불복 청구기간을 90일로 연장하도록 하여야 할 것이다.
또한, 현행 부동산공시법상 부동산공시가격심의위원회의 구성과 운영은 심의·의결의 독립성과 공정성을 객관적으로 신뢰할 수 있는 토대를 충분히 갖추고 있다고 보기 어렵다. 이의신청의 심리절차에 사법 절차적 요소가 매우 미흡하고 절차적 권리보장의 본질적 요소가 결여된 점 등을 고려하여 공시가격 결정처분이 국민의 재산권에 지대한 영향을 주는 점을 감안하여 불복절차에 있어서 행정심판법을 준용하여야 한다. 그리고 이의신청 절차는 엄격한 준사법적 절차를 거쳐야 토지소유자 등의 권익을 보호하는 만큼 출석진술권, 사전열람권 보장 등 심리 절차 등에 있어서 부동산공시법상 규정하고 있지 않으므로 입법적 근거 규정을 마련해야 할 것이다. 이의신청 청구의 심리절차에 사법절차적 요소가 매우 미흡하고 당사자의 절차적 권리보장의 본질적 요소가 결여된 점에서 부동산공시법상의 이의신청 청구제도는 헌법 제107조 제3항에서 요구하는 「사법절차준용」의 요청을 외면하고 있다고 할 것이므로(헌재 2000헌바30, 2001.6.28.참조) 현행 부동산공시법은 준사법적 절차규정이 미비한 관계로 헌법정신에 부합하도록 행정심판법을 준용하는 등 보완이 필요하다.

(3) 재산세 등 보유세제와 그 밖의 관련 제도의 개선 병행 추진

부동산 공시가격 현실화를 추진함에 있어 병행되어야 할 부분은 공시가격을 활용한 각종 세금과 건강보험료, 부담금에 대한 사항이다. 먼저 재산세는 세부담 상한제의 영향을 받는 부분에 대한 산출세액과 실제 부과세액의 일치를 위한 실효세율을 정하는 것이고 나아가 현재 세부담을 어느 정도로 부담하게 할 것인지 대한 적정 세부담 수준을 사회적 합의를 통하여 정하여야 한다. 그런 다음에 공시가격 현실화를 위한 계획이 수립되어야 하고 어떠한 방법으로 현실화를 추진할 것인지에 대한 방법을 강구해야 한다. 그러나 현실화율 목표를 정하고 세부담을 어느 정도로 할 것인지를 정하지 아니하고 우선 현실화하겠다고 목표 현실화율을 정하는 것은 무작정 집을 보유하고 있는 사람에게 세부담을 인상하겠다는 것으로 인식하게 된다. 先 공시가격 평준화를 구축한 後 목표 현실화를 진행하는 경우에 재산세 세율체계와 과표구간 및 종부세 세율체계를 동시에 개정을 병행해야 할 것이다. 이와 더불어 건강보험료 등 관련 제도의 개선도 이 같은 맥락에서 병행 추진되어야 할 것이다.

6. 결론

부동산 공시가격은 부동산 정책을 수행하는 데 중요한 자료가 되며 보유세 과세기준이 되는 등 사회 전반에 미치는 영향이 지대하다. 따라서 공시가격은 「무형의 공공재」이고 공시가격제도는 중요한 「공공 인프라」에 해당한다. 정부의 보유세 강화 정책으로 부동산 공시가격 현실화에 따라 재산세의 세부담이 증가하고 공시가격의 비현실화 내지 천차만별인 공시가격 현실화율로 인하여 재산세 과세불형평 문제가 제기되고 있다.
이를 시정하기 위해 정부에서는 공시가격 현실화율을 제고하는 방향으로 현실화를 추진하고 있으나 급격한 현실화는 납세자의 조세저항을 야기하는 부작용을 초래하게 된다. 이처럼 재산세의 과세기준은 시가를 잘 반영하지 못함에 따라 과세불형평이 제기되고 있고 부동산 재산세의 과세기준은 시가를 잘 반영하여 정하는 문제가 관건이기 때문에 부동산 공시가격도 시가를 반영하도록 하는 것이 중요하다. 이처럼 부동산 공시가격은 재산세의 과세기준으로 활용되는 만큼 부동산에 대한 과세가치를 정확히 파악해야 할 것이다.
재산세 과표를 공시가격으로 사용함에 따라 공시가격의 불형평 문제가 그대로 재산세 불형평으로 연계된다는 점이다. 이에 따라 공시가격 자체에 대한 불형평 문제를 시정하도록 제도적 장치를 마련하는 한편 재산세 측면에서 이와 같은 과세불형평을 시정하는 제도적인 방안이 동시에 강구되어야 한다.
시가가 동일한데 공시가격의 현실화율이 낮은 부동산은 비교적 세부담이 적어 「동일 가격, 동일 세부담 원칙」이 지켜지지 않고 있으며, 나아가 「수직적 · 수평적 과세 불형평 문제」가 발생하고 있다. 따라서 재산세부담은 원칙적으로 공평한 세부담이 될 수 있도록 과표 현실화를 해야 하지만 낮은 공시가격 현실화를 이유로 급격한 세부담 인상은 결국 중산층, 서민 등 모든 납세자의 재산세부담을 인상하게 하는 문제가 있다. 따라서 선 공시가격 평준화를 구축한 후 목표 현실화를 하는 경우 그때 재산세 세율체계와 과표구간 및 종부세 세율체계를 동시에 개정을 병행해야 할 것이다. 이와 더불어 건강보험료 등 관련 제도의 개선도 이와 같은 맥락에서 병행 추진되어야 할 것이다. 이와 같은 큰 틀 속에서 재산세의 과세 불형평에 대한 문제를 해결하도록 해야 할 것이다.