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KAPA 포커스
포커스

우리나라 도시정비
재생사업의현황과 발전 과제

글. 성중탁 교수(경북대학교 법학전문대학원)

제 1절 서론

도시재개발, 주택재건축, 주거환경개선사업 등 도시민의 주거 문제를 해결하기 위해 1960년대부터 진행되어 오던 종래의 도시정비사업은 1990년대를 기준으로 그 개념 정의와 내용, 시행방안 등의 측면에서 새로운 전기를 맞았다. 이제는 도시 생활에 대한 시민의 관심이 단순히 먹고 사는 문제의 해결에 그치는 것이 아니라, 생활의 질적인 향상을 위한 다각적·종합적 개선을 요구하는 정도에 이르게 되었고, 과거 물리적 환경개선에 치중하던 협의적 관점의 도시재생(정비)사업이 초래한 역효과의 근본적 시정이 필요하였기 때문이다.1) 이렇게 등장한 것이 도시재생이다. 도시재생이란 도시 내 물리·환경·경제·사회·문화적인 차원의 문제점을 분석하고, 그에 대한 통합적 해결방안을 도출하여, 거주민들의 능동적인 참여와 협력하에 문제해결 방안을 구현하는 법규·정책·계획·사업·집행행위 등의 유기적 총화(總和)라 불린다. 본 글은 그동안 우리나라에서의 도시정비 및 재생사업의 경과와 현황, 향후 과제 등을 정리한다. 우선 도시재생(사업)의 필요성과 개념에 대한 논의를 살펴본 다음 우리보다 앞서 도시재생을 추진하여 온 선진 외국의 관련 제도 등을 소개한 이후, 우리나라 도시재생사업의 경과 및 관련 법 제도와 문제점을 살펴보고, 향후 바람직한 도시재생사업의 방향과 개선사항에 대한 짧은 의견을 개진하고자 한다.

제 2절 도시재생사업의 의의
1. 도시재생의 필요성

도시쇠퇴 현상을 방치할 경우 도시민의 삶의 질 저하, 투자 감소 등 악순환이 진행되면서 전반적으로 도시경쟁력이 약화하는 결과를 초래할 수 있다. 도시민의 다양한 문화적 욕구에 부응하기 위한 도시기능 공급 필요성 증대, 인구구조 변화에 맞는 도시기반 확보 및 주거복지의 중요성 증대, 기후변화 대응 에너지 절약형 도시로의 재편 등 다양한 수요에 부응하여 도시기능을 고도화하고 일자리를 창출하기 위한 도시정책 수립이 필요하다.2) 또한, 도시재생사업은 물리적인 환경개선 외에도 마을공동체 보전과 친환경적 생계터전 유지와 같은 목적이 중요한 과제로 부각되고 있다. 물리·환경적 측면에서는 도시의 압축적, 짜임새 있는 구조개편 및 생태적으로 건강한 도시 조성을 위한 공간적·제도적 기법을 모색하고, 도심부 토지이용의 고도화·복합화, 인간과 자연이 공존하는 도시공간 조성 등을 그 주된 목적으로 하는 것이다. 사회·경제적 목적은 수용 능력과 개발 간 동시성 확보, 지역사회 복원, 사회적 형평성 추구 및 도시의 자족적 경제기반 구축 등을 목적으로 한다. 정책·관리적 측면에서 보면, 도심부 기능회복을 통한 인구 및 산업의 도심 회귀 촉진, 도심부 부흥을 통한 일관성 있고, 지속 가능한 도시개발 이념 구현 등을 목적으로 한다. 결국 도시재생은 물리·경제·사회·문화적 환경 개선을 아우르는 종합적 도시재생 추구를 통해 국민 생활의 질적 향상에 이바지하고, 도시 및 국가경쟁력 강화에 기여함을 궁극적인 목적으로 한다고 할 수 있다.3)

2. 도시쇠태의 유형

도시재생을 논하기 위해서는 그 전제로 도시쇠퇴에 대한 개념 정리가 필요한데 도시쇠퇴 유형은 일반적으로 중심시가지 쇠퇴, 산업 쇠퇴, 도시 전체 쇠퇴, 신성장 거점 주변 쇠퇴 등 4가지로 분류된다.4) 중심시가지 쇠퇴는 도심의 상권 이전 및 침체, 주거환경 및 기반시설 노후화 지역으로 도시인구 공동화 현상이 나타난다. 산업 쇠퇴란 지역 기반산업의 약화와 산업단지 기반시설 부족 및 노후화, 신성장산업의 부재 등으로 인해 쇠퇴 현상을 보이는 지역을 말한다. 도시 전체 쇠퇴유형은 다양한 원인에 의해 도시 전체 차원에서 쇠퇴가 진행되어 실업률이 증가하는 것을 의미한다. 끝으로 신성장 거점 주변 쇠퇴유형은 신성장 거점 조성(신도시, 혁신도시 등)으로 인해 주변 기존도시에서 인구·산업·경제·자본 유출로 도시경쟁력이 약화된 지역을 말한다.5) 도시의 쇠퇴는 단순한 물리적 환경의 노후화로부터 야기되는 것이 아니라 인구 및 고용 감소, 산업 쇠퇴, 기타 생활, 문화, 교육, 복지 등 주요 도시기능이 복합적으로 약화되기 때문에 발생된다.6) 도시쇠퇴지역은 인구, 고용, 공장, 상점, 사무실 등의 감소 현상과 함께 노후화된 물리적 환경과 서비스 투자의 감소 등으로 인해 사회적, 공간적 분리가 초래되는 등 도시문제와 사회문제가 중첩되어 나타난다.7) 지방 도시의 경우 지방자치제 실시 이후 신시가지 조성과 행정기관의 외곽 신도심 이전으로 인한 구도심의 쇠퇴가 가속화되어, 교육 서비스 부족, 기반산업 경쟁력 약화, 주변 도시의 성장, 상업업무기능 약화, 일자리 감소, 기존 상점가와 상점의 개선 노력 부족, 무분별한 교외주택개발정책, 지방 도시만의 문화적 매력 발생 등을 도시쇠퇴의 주요 원인으로 들 수 있을 것이다. 이는 다시 사회환경(인구감소, 고령화, 교육서비스 부족 등), 산업환경(기반산업 경쟁력 약화, 산업기반 부재 등), 경제환경(일자리 감소, 재원 부족), 개발환경, 도시상(지역 정체성 부족, 문화적 특수성 상실), 물리적 환경(도시기반시설 부족 등)으로 구분할 수 있다.8) 이러한 도시쇠퇴 원인의 복잡·다양성을 감안하면 그에 관한 대응책으로 제시되는 도시재생의 개념 역시 복합적 관점에서 접근할 수밖에 없고, 이는 물리적·경제적·환경적·문화적·사회적 측면 중 어느 하나 또는 둘에 관한 문제가 아니라, 이러한 관점 모두를 종합적으로 포괄할 수 있는 계획, 정책, 사업의 총화(總和)가 바로 도시재생의 진정한 개념이라 하겠다.9)

3. 도시재생의 개념
가. 전통적·협의적 개념

도시재생10)은 사업 시행 방법에 따라 대체로 전면재생, 보수재생, 보전재생으로 구분된다. 전면재생(Redevel opment)이란 철거를 위주로 하는 방법으로 슬럼화되어 도시로서의 기능과 환경을 상실한 지구를 해체하고 새로운 시가지를 조성하는 전형적인 도시정비사업이다. 보수재생(Rehabilitation)이란 도시의 골격은 그대로 유지하면서 필요한 부분을 수리하고 개조하는 재생방법으로 개축 또는 개량재생(Improvement)이라고도 한다. 보전재생(Conservation)이란 역사와 전통을 중시하는 재생방법으로 충분한 기능과 건전한 환경을 가지고 있지만, 그대로 방치하면 장차 악화할 우려가 있는 지구, 역사적 가치가 있는 유적지구, 건축물지구 등에 실시한다.11) 결국 전통적·협의적 관점에서의 도시재생(사업)은 물리적 환경의 개선에 초점을 맞추는 1차원적인 도시정비(Urban Renewal)에 가깝다고 볼 수 있는데, 이는 종래의 정비사업과 광역적 개념의 도시정비사업(시장정비사업, 도시개발사업, 도시계획시설사업 등)으로 세분화될 수 있으며, 다음과 같은 구체적인 사업 형태로 관계 법령에 수용·발전되어 온 것으로 볼 수 있다.12)

(1) 도시재정비계획

우리나라 초창기 도시정비사업의 개념은 도시재정비계획에서 그 의미를 확인할 수 있는데, 도시재정비계획은 개별적인 법정 도시계획, 도시계획시설의 설치·정비·개량에 관한 계획, 도시개발사업에 관한 계획을 일관된 체계하에 하나로 종합한 계획으로, 기존에 결정되어있는 각종 도시계획을 여건 변화에 맞추어 재정비하는 것이라고 정의할 수 있다.13) 이러한 도시재정비계획은 각각의 도시계획의 유기적 연관관계 구축, 실제 집행계획의 지침, 개별 건축행위 규제 등의 기능을 수행한다.

(2) 도시재개발사업

도시재개발은 기성시가지 정비기법 중의 하나로, 우리나라의 대표적인 정비수법이자 물리적 도시공간 개선을 위한 개발사업이며, 기성시가지 정비를 좀 더 구체화한 방식이라 할 수 있다. 도시재개발은 그 대상에 따라 주거지 재개발, 상업·업무지구 재개발, 공공시설 재개발 등으로 분류되며, 개발수법에 따라 지구재개발, 수복재개발, 개량재개발, 보전재개발 등으로 나눌 수 있다. 지구재개발기법은(Redevelopment) 부적합한 기존환경을 완전히 제거하고 도시기반시설을 충분히 확보하여 사업대상 지구 및 그 주변 지역을 효율적으로 이용하고자 하는 가장 대표적인 도시재개발 방식이다. 수복재개발(Rehabilitation)은 현재의 불량 및 노후상태가 관리나 이용의 부실로 인해 발생된 경우, 본래의 기능을 회복하기 위하여 대부분의 기존 시설을 보존하면서 노후 및 불량 요인만을 제거하는 소극적·경제적·자연친화적 형태의 도시재개발 방식이라 할 수 있다. 개량재개발기법(Improvement)은 수복재개발방식의 일종으로 자연발생적 도시 형태를 취하여 온 개발도상국에 흔히 적용되고 기존시설의 확장, 개선 또는 새로운 시설의 추가 등을 통해 도시구조에 대한 변형을 최소화함으로써 도시민의 생활 안정을 도모할 수 있다는 이점이 있다. 보전재개발(Conservation)은 아직 불량 및 노후상태가 발생하지는 않았으나 장래에 노후 및 불량화가 야기될 우려가 있는 경우 사전에 이를 방지하기 위해 채택하는 기법으로, 역사적 가치가 있는 문화재 등의 보전이 필요할 때 쓰는 방식이다.14) 도시재개발사업은 2003. 10. 1. 도시 및 주거환경정비법 시행에 따라, 주택재개발사업과 도심·공장지역 재개발사업으로 분리되었고, 도심공장지역 재개발사업은 도시환경정비사업으로 정리되었다(동법 제2조 제2호 나, 라목).

(3) 주거환경개선사업

주거환경개선사업은 아파트 등 공동주택 공급을 위주로 한 정비사업으로 우리나라에서는 1989년 도시 저소득주민의 주거환경개선을 위한 임시조치법15)을 통해 처음 도입되었다. 주거환경개선사업은 도시 저소득주민이 집단으로 거주하는 지역으로 정비기반시설이 극도로 열악하고 노후·불량건축물이 과도하게 밀집된 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업으로(도시 및 주거환경정비법 제2조 제2호), 민간에 의해 사업이 추진되는 주택재개발, 재건축사업에 비해 공공의 역할이 보완·강화된 공공 주도의 주거정비사업이다. 주거환경개선사업은 시행방식에 따라 현지개량방식, 공동주택건설방식, 현지개량방식과 공동주택건설방식을 혼합한 복합방식으로 구분되는데, 현지개량방식은 시장, 군수 등의 지방자치단체장이 시행자가 되어 정비구역 내에 도로, 상하수도 등의 도시기반시설을 정비하거나 설치하고, 토지 및 건물소유자가 스스로 주택 등 건축물을 개량하는 방식이다. 공동주택건설방식은 시장, 군수 등 지방자치단체장이 사업 주체가 되고 공사와 같은 공공기관이 시행자로 지정되어 정비구역의 토지 및 건축물 전부 또는 일부를 수용하여 전면철거 후 택지를 조성하고 공동주택을 건설하여 토지 및 건축물 소유자에게 우선적으로 공급하는 방식이다. 복합방식은 현지개량방식과 공동주택건설방식을 혼합한 것으로 지방자치단체장이나 공사 등의 시행자가 토지 및 건축물을 전면 매수하여 정리한 후, 환지로 공급하며 토지 및 건축물 소유자가 스스로 주택을 건설하는 방식이다.16)

(4) 주택재개발사업

주택재개발사업은 도로, 상하수도 등 정비기반시설이 열악하고 노후·불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위해 시행하는 공공주도 사업으로, 정비구역 안에서 관리처분계획에 따라 주택 및 부대, 복리시설을 건설하여 공급하거나, 환지로 공급하는 사업을 말한다(도시 및 주거환경정비법 제2호 제1호 나목).

(5) 주택재건축사업

주택재건축사업이란 정비기반시설은 양호하나 노후·불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위해 시행하는 소유자 조합 주도의 사업으로, 정비구역 안 또는 정비구역이 아닌 구역에서 관리처분계획에 따라 아파트 등 공동주택 및 부대, 복리시설을 건설하여 공급하는 사업을 말한다(도시 및 주거환경정비법 제2조 제1호 다목).

(6) 도시환경정비사업

상업지역, 공업지역 등으로서 도시공간의 합리적이고 효율적인 이용과 도심 또는 부도심 등 도시기능의 회복이나 상권 활성화 등이 필요한 지역에 대하여, 건축물 및 그 부지의 정비와 공공시설의 정비를 통하여 도시환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업을 의미한다(도시 및 주거환경정비법 제2조 제1호 라목).

(7) 균형발전 촉진지구사업

지역생활권 중심 거점지역에 대하여 토지이용을 합리적으로 조정하고 기반시설을 확충함으로써 상업·유통·업무·정보산업 등을 집중적으로 증진하는 사업을 말한다.

(8) 재정비촉진지구사업

낙후된 주거환경 개선을 목적으로 기반시설을 확충하여 도시기능 회복을 광역적·효율적으로 추진하기 위한 사업을 말한다.

(9) 소규모주택 정비 특례사업

2018년 2월 9일에 '빈집 및 소규모주택 정비 특례법'이 시행되는데 이는 정부에서 노후된 도시와 저층의 주거지를 개선하는 방안으로 제시한 소규모주택정비사업이 '도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법'에 따라서 추진될 수 있게 법적 근거도 마련된 것을 의미한다. 특히 소규모주택정비사업 중 새로 도입되는 자율주택정비사업은 최소 2가구 이상의 단독주택 소유자들이 동의하면 주민합의체를 구성해 단독 및 다세대주택을 자율적으로 개량하거나 건설할 수 있게 한 제도로서 요건과 절차가 매우 간단해서 현실적인 새로운 도시재생사업의 대안으로 떠오르고 있다.

나. 현대적·광의적 개념

광의적 의미의 도시재생은 물리적 개선에서 벗어나 기존 도시를 전반적으로 개선하고 도시의 지속적 성장을 도모하는 것으로 정의하는데, 토지의 고도이용과 같은 물리·환경적 재생, 일자리 창출과 같은 경제적 재생, 지속 가능한 커뮤니티 조성과 같은 자연 생태, 사회문화적 재생으로 나누어 볼 수 있다.17) 영국과 일본에서는 도시재생을 사회, 환경, 자연, 교육, 복지, 문화, 서비스 수준의 개선과 도시경제 회복을 통한 경쟁력 확보라는 측면에서 도시부흥(Urban Renaissance)이라는 포괄적 개념으로 정리하고 있다. 즉, 도시재생은 물리적 환경 측면, 도시경제 회복의 경제적 측면, 자연생태·사회·문화적 기능회복의 측면을 동시에 고려하여, 도시의 낙후된 기능을 통합하고 회복하는 정비개념이라 할 수 있다.18) 일본의 도시재생 특별조치법에서는 도시재생을 ‘급속한 정보화, 국제화, 저출산 고령화 등의 사회경제적 정세의 변화에 대응한 도시기능의 고도화 및 도시 거주환경의 향상’이라고 정의하고 있다.19) 결국 도시재생이란, 기존의 도시정비를 포함하는 통합적 방식의 정비 개념하에, 산업구조의 변화 및 신도시·신시가지 위주의 도시 확장으로 상대적으로 쇠퇴하고 있는 기존 도시에 새로운 기능을 도입·창출함으로써 물리·환경적, 경제적, 생활·문화적으로 재활성화 또는 부흥시키는 것을 의미한다.20)

4. 소결

일반적 의미의 도시재생(Urban Regeneration)이란 쇠퇴도시에 활력을 다시 불어넣어 되살리는 것, 즉 도시기능의 재활성화(Revitalization)를 말하며, 기성시가지의 문제를 종합적인 시각에서 해결하려는 총체적 접근방식이라 할 수 있다. 즉 거주환경의 향상, 사회경제적 여건 변화에 대응하기 위한 도시기능의 고도화 및 도시 성장 촉진 등을 위한 총체적이고 종합적인 비전과 행동이라고 표현할 수도 있다. 종합적·총체적 재생이란 환경요소와 자원요소 전부를 재생하는 것을 의미하는데, 환경(Environment)요소는 도시의 물리적 구조를 형성하는 정적요소로서 자연환경, 인간이 건조하여 만들어진 환경 등 물리적 도시환경을 말하고, 자원요소(Resources)는 도시환경을 배경으로 하는 동적인 요소로서 도시의 경제·사회·문화·복지 등을 주축으로 도시발전에 필요한 인자를 의미하는 것으로서, 도시재생사업은 종래 물리적 개발 위주의 정비사업을 탈피한 미래형 개발사업임은 누구도 부인하기 어렵다고 하겠다.

제 3절 비교법적 검토
1. 일본
가. 도시재생 추진 경과

일본에서의 도시재생은 중심도시의 쇠퇴, 버블경제 붕괴, 경제침체에 대응하기 위한 전략으로 채택되어 있다.21) 이러한 일본의 도시재정비에 대한 노력은 1923년 동경 대지진 이후 본격적으로 시작되어 1945년 제2차 세계대전 후 1930년대부터 1950년대까지 동경을 중심으로 재건에 힘썼다. 1965년 이후 교외 쇼핑센터의 등장, 1980년대 업무 및 행정기능의 교외화로 인해 도심부뿐만 아니라 주변 고밀도 시가지의 인구감소 현상 심화, 이로 인한 지역사회 붕괴와 생활환경 악화 문제가 대두되어 1998년 ‘중심시가지 활성화법’을 제정하여 중심시가지의 경제적 부흥을 시도했다. 1990년대 들어서면서 도심부 거점지역의 재생이라는 명목하에 주로 대형 복합개발사업이 이루어지기 시작해 2000년 초반에는 롯폰기힐스, 미드타운 등이 이 시기에 완공된 바 있으며, 2000년대 이후 기존 도시의 소규모 재생에도 공을 들이고 있다.22) 특히, 2001년 5월 도시재생본부를 설치하고, 2002년 5월 ‘도시재생특별조치법’을 제정하면서 본격적인 도시재생의 시대가 열리게 되었다.23) 2007. 10. 9.에는 지역재생을 위한 전략을 일원적으로 입안, 실행체제를 만들고, 유기적이고 종합적으로 정책을 실시해 나가기 위해 지역 활성화 관계 4본부(도시재생본부, 구조개혁 특별구역 추진본부, 지역재생본부, 중심시가지 활성화본부)의 사무국을 통합해 “지역 활성화 통합사무국”을 새로이 설치하였다. 무엇보다, 일본 도시재생의 기본방향은 관청이 주도하되 민간투자자본 유치 등 민간자원의 참여를 적극적으로 유도하고 있다.24)

나. 도시재생 관련 주요 법제 (1) 도시계획법

일본 도시계획법은 일체적 도시로서 종합적인 정비와 개발보전을 해야 하는 것이 바람직하다고 판단되는 구역을 도시계획구역으로 정하고, 도시계획구역을 다시 시가화구역과 시가화조정구역으로 구분하여 무질서한 시가화의 방지와 계획적인 시가화를 꾀하고 있다. 이러한 구역 구분제도는 제한된 도시정비 재원을 시가화구역 내에 집중적으로 투자하여 시가지를 계획적으로 정비, 개선하는 한편 시가화 조정구역에 있어서는 개발, 건축행위를 억제하는 제도이다.

(2) 건축기준법

1970년 도시계획법의 전면개정에 따라 개정된 건축기준법은 용도지역을 변경하는 것을 주된 내용으로 하였는데 전부를 8개 지역으로 나누고 용도의 세분화를 도모하였다. 구법에 있었던 높이 제한은 철폐되고, 그 대신 용적률 규제가 새로 도입되는데, 이 규제가 상당히 완화되어 있었기 때문에 공간의 고밀·입체적 이용이 크게 증대되었다.

(3) 토지기본법

일본의 토지기본법은 토지이용의 최우선순위를 공공복지에 두고, 적절한 토지이용과 토지이용계획안과의 일치를 확보하고, 토지투기를 방지하며, 증가한 토지 가치를 합리적으로 환수한다는 토지정책의 기본원리를 규정하기 위한 목적으로 제정되었다. 이는 한국의 토지공개념과 유사한 것으로 토지공개념의 확인 입법이라 할 수 있다.

(4) 국토이용계획법

1987년 6월 제정된 일본의 국토이용계획법은 국토 전체를 도시, 농업, 삼림, 자연공원, 자연보전의 5개 구역으로 나누어 각각의 이용, 보전계획을 예정한 입법으로, 이 법률에 따라 정부는 지가 상승이 현저하거나 투기적 거래가 집중하는 지역에 대하여는 규제를 할 수 있고, 투기적 거래가 만연한 지역에서의 토지거래는 지사의 승인을 받게 되었다.

(5) 도시재생특별조치법

2002년 6월도시재생특별조치법이시행되어민간주도의사업추진을위해규제완화, 수속의간략화, 자금조달지원 등의 제도가 발족되었다. 수상을 본부장으로 하고 모든 각료가 참여하는 도시재생본부를 설치하여 도시재생 기본방침과 도시재생을 위한 긴급정비지역마다 지역정비 방침을 세우는 것으로, 수상 주도로 도시재생을 진행하려고 하는 점에 특징이 있다.25) 일본의 도시재생특별조치법에 따르면 도시재생은 사회·경제구조의 전환을 원활히 하고, 국민경제의 건전한 발전 및 국민 생활의 향상을 그 목적으로 한다. 이를 위해 최근의급속한 정보화, 국제화, 저출산, 고령화등의 사회경제적 변화에 대응한 도시기능의 고도화 및 거주환경의 향상을 도모하기 위한 도시재생추진에 관한 기본방침을 마련하고있다.26) 도시재생특별조치법은 총칙, 도시재생본부, 도시재생 기본방침, 도시재생긴급정비지역, 도시재정비계획에 기한 특별조치, 잡칙의 6개 장으로 구성되어 있다. 도시재생본부는 크게 3가지의 업무를 수행하는데, 이는 ① 도시재생 프로젝트 추진, ② 민간도시개발투자촉진, ③ 전국 도시재생의 추진으로 구분해볼수있다. 위업무중전국도시재생의 추진을 위해 일본 도시재생본부는 2002년 4월부터 ‘왓카나이에서 이시가키까지’를 슬로건으로 전국 도시 재생모델조사등을 통해 지역의 도시재생을 지향한 독자적인 지원활동을 전개하여왔고 더욱 개선된 전국의 도시재생을 추진하기 위해 마을만들기 교부금 제도 등을 신설하였으며, 이를 법적으로 뒷받침하기 위해 2004. 4. 1. 도시재생특별조치법을 개정한 바 있다.

민간도시개발기구는 도시재생특별조치법 제20조(민간도시재생사업계획의 인정)에 따라 국토교통대신의 인정을 받은 도시재생정비사업을 시행하는 사업자에 대하여 무이자대부, 채무보증, 출자 등 지원, 신탁수익권의 취득, 기타 원조 등의 지원조치를 실시할 수 있다. 이처럼 일본의 도시재생특별조치법은 민간주도 도시재생사업에 대한 공공의 직·간접적 지원을 보장하고, 다양한 간접지원수단을 운영하고 있으며 일정 요건 충족 시 사업참가 형태의 지원도 가능하도록 되어 있다.27) 한편, 지자체에 의한 도시 활력 창출, 수해방지, 시가지 정비, 지역 주택 지원 등 정책 목적을 실현하기 위해 중앙정부가 수행하는 사회자본 정비사업과 연관되는 사회자본 정비나 소프트웨어적 사업을 종합적, 일체적으로 지원하는 제도로 기존 개별 사업별 보조금 지원업무를 일원화·통일화하였다.28) 무엇보다, 일본의 도시재생특별조치법은 내각총리 직속 도시재생본부의 주도 아래 개발특구 구상 등 도시재생사업을 위한 다양하고 진일보한 실효적 정책을 수행하고 있다. 반면 주민 참여 문제, 개발지역의 지정 및 구분 문제, 부동산 매매가격 상승 문제, 도시재생 정책 및 집행 과정의 투명성 평가 문제, 도시의 거주성이나 지역사회가 가지는 문화적 가치의 수호를 배려하는 개발정책 필요 등의 문제점도 지적되었다.29)

다. 도시재생 관련 법·제도의 성공적 통합 운영30) (1) 신속성을 중시한 특례특구와 종합적, 장기적 접근 지구로의 사업 이원화

일본은 2013년 이후 도시재생사업과 관련하여 일반·종합적 계획제도를 유지하되 간편성과 신속성을 위해 특별구역(특구)제도가 추가되는 체제로 운영되고 있다. 즉, 현안을 시급히 해결해야 하는 지역의 경우, 도시재생긴급정비지역, 도시재생특별지구와 같은 특구제도를 도입하는 방식이 채택되고, 일반화되고 고질적인 도시 내 문제지역의 경우 기존 중심시가지 활성화제도(1998년 도입)처럼 종합적이고 장기적인 관점에서 문제를 처리하는 방식을 적용하는 반면, 사업 수요가 많고 기반시설이 일정 수준 갖추어진 대도시는 주로 개별 사업에 대한 규제 완화를 통해 신속한 개발을 유도하는 방식을 적용하며, 수요가 정체되고 기반시설이 노후화된 지방 도시는 주로 선택과 집중을 통한 통합계획을 추구하면서 재정 지원을 강화하는 방식으로 이원화해서 진행하고 있다.

(2) 계획제도의 통합 정도

다만, 기존 도시재생 관련 법 제도를 물리적으로 통폐합하기보다는 내각총리 직속의 최고 의사결정권자인 도시재생본부의 심의 등 충분한 사전협의, 부처 내 관련 예산 통합 등의 방식을 통해 통합성 확보한 것도 주요 특징이다. 즉, 개별화된 관련 법령을 과감히 통폐합하고 신속한 문제 해결을 위해 특례 제도를 적극적으로 활용하는 강 단계와 관련 개별 법령을 유지하고 실무부서 간 협의하는 약 단계로 구분할 수 있다. 일반적으로 일본의 계획제도 통합수준은 관련 개별 법령은 유지하되 공무원이 해당 실무부서와 충분한 사전 협의 조정과정을 통해 합의된 내용을 최고심의기구에 상정하고 일부는 특례나 특구를 통해 문제를 해결하는 중간 수준에 해당한다.

(3) 최고심의기구의 위상 강화

일본은 내각총리대신을 장으로 하는 내각부 지방창생추진실에서 도시재생사업 전반에 관한 의사결정(종합 컨트롤)을 하고 있는바, 위 지방창생추진실에서 특별한 사정이 없는 한 일본 전체 지역활성화 관련 5개 본부(도시재생본부, 구조개혁특별구역추진본부, 지역재생본부, 중심시가지활성화본부, 종합특별구역추진본부)회의를 합동으로 개최함으로써 관련 제도 간 정합성을 확보하는 한편, 특히 통합본부 회의와 함께 지역활성화종합사무국을 두어 통합적 지역재생 실현을 위한 실질적 조정역할을 수행하고 있어 사업의 효율성을 꾀하고 있다.

2. 영국
가. 도시재생 추진 경과

영국의 경우 1950년대 이후 물리적 정비 위주의 도시재건사업을 실시하였으나 지역 커뮤니티 붕괴와 같은 또 다른 문제가 초래되었고, 1970년대부터 경제, 사회, 물리적 정책들을 통합하여 다루기 시작하였고(Renewal), 1980년대에는 거대자본 프로젝트를 통한 물리적 환경개선과 민간투자 및 파트너쉽을 강조하였으며(Redevelopment), 1990년대 들어서 지속 가능한 자연친화적 환경적 개발의 개념을 추가함으로써 도시재생(Regeneration)의 개념이 본격적으로 들어서게 되었다.31) 영국에서의 도시재생은 도시문제를 해결하고 변화하는 지역의 경제적, 물리적, 사회적, 환경적 상태를 지속적으로 개선하고자 하는 종합적이고 통합적인 비전과 행위를 의미한다.32)

나. 도시재생 관련 주요 법제 (1) 도시계획법제

영국은 1909년 주택도시계획법으로 플래닝 스키마(Planning Scheme)를 법정화하여 개발밀도, 외관, 특정지구에 허용되는 용도, 특별한 허가를 요하는 개발의 종류 등 광범위한 사항을 규정하였다. 이후 1947년 도시농촌계획법에 의해 개발계획과 계획허가제를 도입하였는데, 개발계획(Development Permission)은 광역지방정부(County)가 관할구역 내의 모든 토지에 대하여 그 토지의 이용방법을 기술하는 계획서로 도시성장의 방향성, 그린벨트로서 보전해야 할 구역, 산업과 주택 건설에 할당해야 하는 구역 등을 제시하는 계획으로 정의되었다. 1968년 개발계획의 경직성을 타파하기 위해 도시농촌계획법을 개정하여 광역지방정부의 구조계획과 기초지방정부(District)의 세부계획(Local Plan)이라는 정책 전술 중심으로 새로운 이층제 개발계획 제도를 도입하였다.33)

(2) 도시재생법제

1946년 제정된 뉴타운법(New Towns Act)은 장관으로 하여금 뉴타운구역을 지정하도록 하고 각 구역마다 설치되는 뉴타운 개발공사에게 토지수용권을 포함하는 광범위한 포괄적 권한을 부여함으로써, 지자체와 대등한 권한을 가지고 개발을 추진하는 것이 가능하도록 하였다. 영국에서의 토지이용은 원칙적으로 1947년 제2차 세계대전의 전재 복구를 위해 제정된 도시·전원계획법에 의해 수립되는 계획에 따르는데, 현재는 보수당의 히스 내각 때 개정된 ‘도시·전원계획법 1971’이 토지이용계획 관련 법의 기본이 되고 있다. 1979년 정권을 잡은 보수당 대처 정권은 1980년 지방정부·계획 및 토지법을 제정하고 자유경쟁 원리에 입각한 경제정책으로의 전환과 함께, 도시개발에 있어서도 민간부문을 활용한 개발에 역점을 두고 도시개발공사제 도입과 엔터프라이즈 존 설정 등을 통한 규제 완화, 민간주도 개발을 촉진하였다.34) 1994년 대규모 민간자본 투자를 유치하기 위하여 ‘80년대부터 운영하던 기존 ‘도시개발보조금(UDG)’ 및 ‘도시재개발보조금(URG)’와 ‘90년대에 만들어진‘City Challenger’를 포함하여 다양한 지역재생을 목적으로 5개 중앙부처에서 지원하던 20개 항목의 예산을 통합하여 운영하고 있고 이러한 기조는 지금까지도 유지되고 있다.

3. 독일
가. 도시재생 추진 경과

독일은 2차 대전 이후 폐허가 된 베를린과 드레스덴 등 독일 주요 도시지역을 복구하고 심각한 주거난을 해소하기 위해 대도시 중심의 도시재개발이 진행되었다. 1970년대 들어서 보다 광역적인 시각에서 도시문제에 대한 다양한 대처방안과 전략이 모색되었다. 1970년대 중반 이후 공급 위주의 도시개발에서 벗어나 도시와 건축의 질을 고려하기 시작하였으며, 도시의 전통과 역사성의 보존에 관한 사회적 의식이 높아지면서 보전 차원의 도심개발계획이 구체화되었다. 초기의 재개발사업은 도시의 주요 가선가로체계의 정비와 도시구조의 복원에 두고, 기본적인 도시구조와 도로체계가 차량 교통을 위해 훼손되었을 경우 보행자 위주로 교통체계를 개편하기 위해서 주 접근로를 제외한 나머지 내부구획도로는 한 방향의 교차병존도로, 혹은 보행자 전용도로로 재구축하는 방식을 취하였다. 이와 더불어 핵심적인 도시재개발의 내용은 도로변의 건축물을 전통적 도시특성에 맞추어 정비, 보수하는 방식이라 할 수 있는데, 이와 같이 독일에서는 도심재생을 위해 도시적, 건축적인 다양한 개선방안들이 강구되었고, 이를 실제 도시재개발사업에 적용하고 평가함으로써 현재 많은 긍정적 효과를 얻고 있다.35)

나. 도시재생 관련 주요 법제36) (1) 연방건설법전

독일 연방건설법전은 연방건설법과 도시건설촉진법을 하나로 법전에 모아둔 것으로, 한국의 도시계획법, 건축법의 일부, 토지수용법 및 토지구획정리사업의 일부, 지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률 등 몇 가지 법률 규정을 종합한 것과 같은 내용을 가지며, 개발규제, 건축 규제의 기본법이라 할 수 있다. 크게 4개의 장으로 구성되어 있고, 1장은 일반적 도시건설법을, 2장은 특별도시건설법을, 3장은 그 밖의 규정을, 4장은 경과규정과 종결규정으로 구분되어 있다. 연방건설법전의 주요 목적은 도시계획의 법적 기초를 하나의 법전에 통합, 법률과 행정의 간소화(극히 필요하지 않은 사항들의 폐지), 건설기본계획 수립의 신속화·간소화, 건설의 용이화, 게마인데의 계획고권의 강화 등인데 이로 인해 도시건설법제의 예방적 환경보호에 대한 기여가 강화되었으며, 기념물 보호에 대한 배려도 개선되었다.

(2) 도시재개발법

독일의 도시재개발 관련 법제는 1971년 도시건설촉진법 제정 이후 몇 차례의 개정을 거쳐 1986년 건설법전 속에 흡수되었다. 법 제정 당시의 재개발 유형은 전면철거형 재개발이 주류를 형성하고 있었으나 1980년대 이후 역사적, 문화적 배경을 가진 기존 커뮤니티의 파괴 및 해체로 연결되는 전면철거형의 재개발을 억제하고, 부분적인 철거를 수반하되 가능한 한 기존 시가지의 구조를 유지하면서 점차 수선해 나가려는 사고가 등장하게 되었다. 1984년 도시건설촉진법 개정으로 수선보전형 재개발이라 할 수 있는 간이형 재개발 유형을 도입하여 종래의 법정 재개발사업 실행모델과 병행하여 간이화된 절차, 즉 B플랜37)결정 절차 생략, 구역 내 일반적·개괄적인 토지거래인가제 채택, 계획이득금 징수의 생략이 가능하도록 시군구 조례로 정하는 것이 가능하게 되었다.

4. 미국
가. 도시재생 추진 경과

미국은 1950~1960년대에 도시의 외곽확산에 따른 도심공동화 현상이 발생하여 1970년대에는 쇠퇴한 도심부를 다시 되돌리기 위한 대책으로 도시재생이 시작된 긴 역사를 가지고 있다.38) 1970년대 후반부터 내부 시가지(Inner City)의 쇠퇴지역에 대한 문제가 본격적으로 거론되었으며, 특히 행정과 문화, 상업이 집중된 중심도시(Central City)의 쇠퇴 문제에 주목하여(CBD의 문제) 중심도시를 번영하는 지구와 쇠퇴하는 지구로 나누어 중심도시 문제를 도시 전체의 문제와 구분하여 논의하였다.39) 미국에서의 도시재생은 커뮤니티 운동과 연계된 중심시가지의 활성화 사업으로 구체화되고 있는데, 저소득층에게 다양한 계층이 혼합된 커뮤니티로 이주할 기회를 주는 프로그램을 실행하여 고용 확대, 소득 증가, 그리고 교육 증진 부분에서 긍정적인 평가를 받고 있다. 또한, 정부도 산업·경제적 다양성을 갖는 주거환경을 조성함으로써 저소득층 주민을 주변 지역사회와 통합시키고 도심재생에 기여하는 프로그램을 개발하고 있다.40) 미국의 경우 도시재생 및 도시재개발을 도시쇠퇴와 경제 활성화 및 도시 개편수단으로 적극 확대하고 있고, 도시재생에서는 도시의 새로운 경제 및 산업기능을 도입하여 활성화하는데 치중하는 한편, 대규모 민간자본을 동원한 부동산개발을 촉진하고 있는 실정이다.

나. 도시재생 관련 주요 법제(정책) (1) CDC(Community Development Corporation)

미국에서는 낙후지역 재생을 위한 CDC 조직의 중요성이 대두되고 있는데, CDC(Community Development Corporation)란 도시재생 과정에서 지역 시민들의 의견을 수렴하여 보다 나은 계획을 수립하고 지역 차원의 경 제적·사회적 지속가능성을 증대하기 위하여 지역개발을 추진하는 도시계획 관련 비영리조직을 말한다. 미국 CDC의 경우 미국 연방정부의 정책적 지원을 기반으로 주민 사회복지서비스에서부터 주택공급과 도시환경 개선 등의 공공서비스를 제공하며 미국 전역에서 폭넓게 활성화되고 있다. 미국 연방정부 기관과 주 정부는 지역 문제를 해결할 수 있는 지역 차원의 비영리기관(CDC)을 활성화하도록 하는 도시재생 및 주택공급 정책을 수립 하고 각종 보조금을 지원하고 있다.41)

(2) 전용(Adaptive Reuse) 및 세액공제제도

또한, 최근에는 보존가치가 뛰어난 건물의 외관을 보존하여 지역의 역사성 및 문화성을 보존시키되, 지역사회의 요구와 상황에 맞게 재활용하자는 취지의 전용계획(Adaptive Reuse Plan)이 각광을 받고 있다. 연방정부는 위 전용계획의 효과적인 수행을 위해 HPTC(Historic Preservation Tax Credit), LITHC(Low Income Housing Tax Credit), NMTC(New Market Tax Credit) 등 다양한 세액공제제도를 수립·운영하고 있다. HPTC는 1977년 연방정부 법률에 처음 규정되었는데 제도의 관리는 연방부처인 U.S Department Interior 산하의 National Park Service가 수행하고 있고, 전용 시 발생하는 비용의 10% 혹은 20%를 지급하는 두 가지 형태가 있으며, 연방정부가 제공하는 세액공제 중 도시재생을 위해 활발하게 사용되고 있으며, 가장 성공적이라는 평가를 받고 있 다.42) LIHTC는 1986년 의회에서 Section 42 of the Internal Revenue Code를 승인함에 따라 제정되었는데, 건물을 전용하여 지역사회에 저소득계층을 위한 임대아파트를 제공하는 것이 목적일 경우 지급되며, 이 제도를 통해 임대주택 건설업자는 총공사비의 9%를 세액공제를 통해 지급받을 수 있다. NMTC의 경우 2000년도에 의회에서 제정되었고 그 목적은 저소득층 밀집 지역의 경제를 활성화시키기 위한 것이다. 이 제도를 통해 개인 혹은 기업투자자는 약 39%의 투자비용을 세액공제를 통해 7년간 회수 받을 수 있다.43)

(3) BID(Business Improvement Districts)

BID란 상업 및 업무지구를 활성화하기 위하여 설정된 특별지구로서 지구 내 자산소유자를 대상으로 부담금을 징수하고, 이를 통해 조성된 재원으로 상업 활성화를 위한 조건 정비를 실시함으로써 지구 내부의 매상, 임대료, 자산가치의 상승 등을 통하여 부담금을 지불한 자산소유자에게 그 이익이 확대되는 상업지역 활성화 프로그램으로, 특정 상업지역의 경영을 강화하고 재원을 조성하기 위한 법적 수단으로 정의된다.44)
도시디자인 개선과 지역마케팅을 통한 ‘장소 매니지먼트’, ‘주민자치’를 중심으로 한 협력시스템, 지속가능한 ‘재원 조성’ 메커니즘 등을 세부 개념요소로 한다. 미국 BID 제도의 기본내용은 주법 또는 지방법에 의해 사업체, 자산소유자, 비영리단체, 지방정부가 BID 조성을 위해 거버넌스를 형성할 수 있도록 하고, 지구의 경계를 한정 하며, 해당 BID 지역 내 자산에 대한 부담금을 징수할 수 있도록 하는 행정적 권한을 부여하는 것이다. BID는 주민이 주체가 되는 상업지역 활성화 기구로, 제도를 통해 BID 운영에 요구되는 기본적 법적 권한을 부여하고 다양한 행정체계 구축을 보장한다. 오늘날 미국의 도시재생사업 관련 제도로서의 BID가 운영하는 사업과 프로그 램은 다양한 배경 속에서 지역특화전략으로 활용되고 있다.45)

제 4절 우리나라 도시정비 및 도시재생사업의 발전 과제
1. 안정적, 지속적 도시재생사업 추진의 필요성

그동안 우리나라는 정권에 따라 많은 것이 바뀌어 왔고, 도시정비 및 재생사업과 관련된 정책도 예외는 아니었다. 최근 문재인 정부는 “도시재생 뉴딜사업”을 추진하고 있다. 매년 10조 원씩, 5년간 50조 원의 재원을 투입하여, 매년 100여 개의 노후화된 마을을 지정해 정비하고 낡은 주택을 리모델링을 통해 공공임대 주택으로 재활용하려는 계획이다. 연간 10조 원의 예산 중 2조 원은 정부재정으로, 3조 원은 한국토지주택공사(LH)와 서울주택도시공사(SH) 등 공기업 사업비로, 나머지 5조 원은 주택도시기금으로 마련한다고 밝혔으며, 이를 통해 매년 일자리 39만 개를 창출될 것이라고 분석하였다. 그러나 매년 10조 원이란 막대한 재원 마련은 여전히 미궁이다. 대통령이 선출될 때마다 도시개발정책과 관련하여 저마다의 청사진을 제시하였지만, 결과는 그리 만족스럽지 못한 것이 사실이다. 이는 우리나라 정부 고유의 문제로 볼 수 있지만, 실행 가능하고 지속 가능한 정책 또는 사업이 아닌 보여주기식 행정의 결과라 할 수 있다.

또한, 도시재생기본법상 ‘국가도시재생 기본방침’46), ‘도시재생전략계획’47), ‘도시재생활성화 계획’48) 등의 입안, 결정권, 수립권, 승인권 등이 각각 분리되어 있어 중앙정부와 지자체 간의 상호유기적인 협력관계가 형성되지 아니한다면 일관된 계획의 수립 및 시행, 유지가 어렵다. 물론, 통합적 접근과 다양한 법률들을 통한 사업 간의 연계성 강화로 부처별로 개별적으로 추진되고 있던 도시재생 관련 사업들의 계획 및 조직체계들을 통합할 수 있다고 볼 수도 있다. 하지만 현실은 그렇지 않은 것으로 보인다. 실제로, 지난 박근혜 정부의 도시재생사업은 주택정책을 중심으로 하여 무리 없이 예산협의가 이루어질 수 있을 것으로 예상되었던 것이 사실이지만, 결과적으로는 각 부처 간 예산협의가 이뤄지지 않아 이른바 ‘반쪽 사업’이 되고 말았다. 게다가 이처럼 중앙정부의 안정적인 도시재생기금이 마련되어 있지 않았음에도 불구하고 도시재생법은 도시재생전략계획이 수립되는 경우에 계획의 실효성을 강조하면서 당해 지역 지자체의 중기지방재정계획에 예산 확보를 의무화하도록 규정하고 있는 것도 현실과 동떨어진 조치이다. 결과적으로 현재 상황은, 중앙정부가 안정적인 재원 확보 수단을 마련해 놓지 못한 상황에서 도시재생사업의 실효성과 지속 가능성의 확보는 지자체에 맡겨져 있는 상황이다. 이는 국토의 지속 가능하고 균형 있는 개발을 위해 국토의 이용·개발·보전에 관한 계획을 수립해야 할 뿐만 아니라 이를 위해 필요한 제한과 규제를 담당해야 할 국가의 책무를 명백히 유기(遺棄)하고 있는 것이다. 도시재생을 비롯한 각종 계획 사무는 지방화의 추세 속에서 안정적인 재원의 확보는 반드시 필요하다.

2. 도시재생사업 지원 다각화

도시재생사업의 현실적 사업성과 사업 추진 가능성 사이의 간극을 줄이기 위한 직접적 보조나 융자, 보증 등 간접적 지원책을 활용하기 위하여 중앙정부 차원의 재원 마련 및 지원방안 모색이 필요하다. 구체적으로 중앙정부의 실질적 지원 강화를 위하여 중앙정부 차원에 관련 도시재생기금을 설치·운영할 필요가 있으며, 재원 유형을 다양화하여 기금 조성의 규모를 확대할 필요가 있다.49) 우선, 지방세기본법 개정을 통해 종전 도시계획세를 특별시세로 볼 수 있도록 한 현행 특례규정을 광역시까지 확대하여 도시계획세의 재산세 통합에 따른 정비기금 재원 축소 문제50)를 해소하고, 지자체 내에 별도 설치된 도시재생 관련 기금, 특별회계 등을 하나의 기금으로 통합하되 재원 운용의 자율성을 보장하고, 지자체의 재원 규모와 운영 특성에 따라 조성 규모가 크고 다양한 운영이 가능한 지자체의 경우, 기금 내 계정 분리를 통해 자금 운영의 탄력성과 자율성을 확대하는 방안 등이 검토될 필요가 있다.51) 나아가, 도시재생사업에 필요한 비용, 기반시설비 보조, 전략계획 및 활성화 계획 수립 지원, 도시재생 관련 조직의 출자, 공공건축물의 보수정비 비용 등으로 활용 가능한 도시재생지원기금 조성을 논의할 수 있다. 이를 통해 쇠퇴지역에 대한 단순한 보조만이 아니라 마을기업·커뮤니티 비즈니스 등에 대한 융자 등 다양한 형태로 지원함으로써 민간의 참여 기회를 넓힐 수 있고, 부문 간 사업 간 원활한 연계를 위해서도 통합적 기금이 조성·운용되는 것이 바람직하다.52)

3. 수도권·대도시를 탈피한 지역 기반 도시재생사업 수행

우리나라 지방 도시의 경우 도시재생 노력의 부족, 민간 주도 수익성 목적으로 인한 사업 시행 자체의 어려움, 법 제도의 한계로 인해 오히려 도시경쟁력이 쇠퇴하고 있고, 도시재생의 사각지대가 되어 왔다. 이러한 문제점을 극복하기 위해서는 인센티브 제도의 강화 및 파트너십 인증제 등 추진체계 확립 등이 실현될 수 있는 기반이 마련되어야 하고, 효율적 도시재생을 위한 지역개발 관련 사업 연계전략이 마련되어야 한다. 또한, 도시·주거환경 정비 기본계획에 지역 특성을 살릴 수 있는 계획을 포함시킴으로써 도시의 특성을 최대한 보전하는 재생이 필요하고, 이를 위해 현지개량(수복형) 사업방식 등 다양한 정비수법의 도입이 필요하다. 참고로, 앞서 본 미국의 경우에도 현재 공공부문의 공영개발과 민간부문의 영리개발 사이의 간극을 메우는 대안적 개발 모델인 CDC 역할은 지역사회개발지원시스템을 통해 매우 강화되었다. 이 지원시스템은 CDC의 재정적 운영적 지원을 제공함으로 보다 지역 중심의 개발과 종합적인 지역사회개발을 촉진하였는바, 이를 통해 지역사회개발사업은 재생적 개발을 목적으로 하는 물리적 가치와 사회경제적 가치의 동반 상승을 성공적으로 수행할 수 있었다.53) 구체적으로 도시재생에서 소외되어 온 시장성이 부족한 지방이나 수도권 쇠퇴지역에 대한 공공의 적극적 지원 및 중앙정부의 개별적, 산발적인 지원을 개선하기 위해 포괄적인 도시재생 개념을 보다 구체화하여 종합적이고 포괄적인 도시재생 개념을 실현할 수 있는 현실적인 수단이 필요하다.54) 또한 지역 도시별 특성에 맞는 특화된 도시재생 전략 추구가 시급한데, 대도시의 경우 고밀·복합체계 촉진, 도시생활권 복원, 대중교통지향개발(TOD) 등을 위한 제도적 기반 구축이 우선 고려되어야 하고, 중소도시의 경우 대단위 개발보다는 지역의 특색과 장점을 살린 점적 개발과 확산 효과 창출을 통한 경쟁력 강화 전략이 우선 고려되어야 한다.55) 이러한 지역별 균형 있는 도시발전을 위해서는 중앙과 지방정부가 서로 대등한 입장에서 기능을 분담한다는 사고방식의 정립이 필요하며, 중앙정부와 지방자치단체 간에 상호 협력체계를 구축함으로써 지방자치단체의 국가정책참여를 활성화해야 할 것이다.56)

4. 전면개발·물리적 정비 중심의 도시재생 패러다임의 변화

전면개발과 물리적 정비 중심의 현행 사업체계는 양적 주택공급과 물리적 계획 중심으로 결정되므로, 사회·문화·경제적 내용이 계획에 일부만 포함되고, 계획 결정 단계에서 구체적으로 결정되지 않아 향후 실현성이 낮아지는 문제점이 있었다. 도시재생구역 지정에 있어 당초 관련 사업법으로 지정된 구역뿐만 아니라 다양한 재생사업 및 계획을 적용할 수 있도록 재생구역을 구분하고, 사업 관련 구역을 민간사업과 공공사업으로 구분하고, 재정비촉진계획상의 존치계획보다 더 적극적인 관리가 가능하도록 도시재생 관리구역을 설정할 필요가 있다.57) 이를 통해 도시공간 내에 다양한 활동들을 연계하여 지역 내생적 발전과 주민들의 삶의 질을 제고할 수 있는 일자리·주거·복지·문화 등을 함께 고려하는 융·복합형 도시재생이 필요하다. 이는 다양한 분야가 연계될 수 있는 추진체계와 함께 통합적 예산 운용이 적용될 때 가능하다 할 것이다.58)

5. 민자유치 등 사업방식의 다각화 필요성

또한, 도시재생사업은 공공복리 증진을 위한 정부의 무수익 시혜성 사업 성격을 띠고 있어 민간 혹은 공공기업이 사업 주체가 되기 곤란한 구조이다. 이로 인해 사업 추진 기업 입장에서는 환경 개량을 위한 단순 시공에는 참여할 수 있겠으나 도시재생사업의 사업 주체로서 투자하는 것은 수익 회수가 불가능하여 적극적으로 사업에 참여하기가 쉽지 않은 상황이다. 이 경우 모든 도시재생사업의 사업 시행을 정부가 직접 맡아야 하는 부담이 생기고, 기업의 활발한 투자를 유치하고자 하는 정부의 의도가 좌절될 우려가 있다. 또한, 환경개선에 따른 자산수익을 기대할 수 있는 시설 소유주와는 달리 임차인 입장에서는 추진 과정의 불편과 향후 임대료 상승에 대한 우려로 주민 합의에 갈등이 발생할 개연성도 크다. 즉, 시설 개량에 따른 자산가치 증대분이 실거주자가 아닌 시설 소유주에게 귀속되는 문제가 발생하지만 이러한 수혜를 회수할 법적 근거와 수단이 부재하고, 반면에 부동산 경기 과열 시 부동산가격 안정화 정책이 우선될 경우 도시재생사업 추진이 우선적으로 지체될 개연성이 농후한 것이다. 이러한 문제를 해결하기 위해서라도 도시재생사업을 사업지 여건에 따라 i) 순수 100% 재정 및 기금을 투입하는 공공복리사업, 또는 ii) 투자자 유치를 통한 수익성 사업으로 선택 추진할 수 있도록 법 개정이 필요하다. 도시재생사업 재원의 30% 이상을 기업투자를 통해 해결하겠다는 정책당국의 의도를 감안할 때 기업을 사업시행 주체로 활용하는 구조가 불가피하며, 투자금의 회수가 가능해야만 금융 대출도 가능해지므로, 부대 수익사업을 기대할 수 있는 사업 대상지에 대해서는 수익형 개발모델을 전향적으로 허용할 필요가 있다.59)

6. 사업 대상 지역 주민들의 적극적 호응 유도

도시정비와 재생사업 대상지 내 거주민 간 충돌되는 이해관계를 적절하게 조율하여 주민 호응을 이끌어내는 것도 중요하다. 구체적으로 해당 지역에 거주하는 임차인과 시설 소유주의 입장이 상반되며, 사업의 최대 수혜자인 시설 소유주에게는 별도의 부담이나 제약조건이 없는 상황이라 개발 수혜에 불균형이 발생하므로 이에 대한 시정방안을 강구할 필요가 있다. 또한, 사업 완료 후 임대료 상승으로 인해 저소득 거주민들이 타지역으로 밀려나는 젠트리피케이션(Gentrification)현상을 방지하기 위해 지자체와 시설 소유주 간 상생협약 체결 등을 통해 일정 기간 건물 임대료의 급격한 상승을 제한하는 등의 방안도 적극적으로 검토할 필요도 있다. 또한, 주민참여형 개발계획과 실행, 지역 특성을 반영한 활성화 계획 수립, 주민자생력 확보라는 3가지의 사업 방향도 반드시 고려되어야 한다. 향후 미래형 도시재생사업의 첫 번째 주안점은 계획수립부터 실행까지 행정과 주민이 함께 비전과 목표를 세우고 계획하며 실행에 참여하여 자생적 운영역량을 강화하는 것이다. 지역사회에서 발생하는 여러 문제를 해결하기 위해서는 다양한 계층과 이해관계를 가진 주민참여가 필수적이다. 정부와 지자체는 이를 위해 주민공동체를 활성화하고 주민역량 강화를 위해 힘써야 할 것이다.60) 두 번째 주안점은 지역의 특성을 반영하고 지역의 정체성을 고려한 활성화 계획을 수립해야 한다는 점이다. 기존의 획일화된 도시계획 및 정비사업 방식이 아닌 지역의 역사·문화·환경 등 지역의 특성과 자원을 바탕으로 지역 문제를 해결하고, 지역재생을 위한 계획을 수립한다. 이는 부동산 가치 상승과 물리적 환경개선 중심의 계획에서 벗어나 주거, 문화, 교육, 환경, 안전, 일자리 창출 등 다양한 가치가 반영된 활성화 계획을 의미한다. 미래 도시재생사업의 세 번째 주안점은 주민참여에 기반한 사업의 추진으로 주민 스스로의 역량을 길러내는 것이다. 그간 진행된 행정 주도의 사업계획 및 실행에서 탈피하여 실행과정에서 주민참여를 유도하고, 주민역량을 강화하여 주민자생력을 적극적으로 육성해야 한다. 주민자생력 확보를 위해 지역의 인적자원을 바탕으로 역사, 문화, 환경, 사회적 자원을 조사하고 활용하여 지역의제 발굴을 반영한 도시재생사업을 추진하여야 할 것이다.

7. 도시재생사업 관련 제도의 통합적 운영
가. 통합적 운영을 위한 기본원칙

도시재생계획 수립·집행과정에서 상호 대조적인 이념, 가치관, 목표, 방법론이 존재하는 가운데 이 모든 것이 현실에서 상호 충돌하는 현상이 빈번하게 발생한다. 이를 해결하기 위한 개념지표로서 종합성이란 계획 간 정합성과 사업투자의 집중성을 의미하고, 효율성이란 전문분야에서 사업을 신속하고 간편하게 처리하는 것을 의미한다. 양자는 장단점을 가지고 있으며 시대적 요구, 경제 사회적 여건, 대상지의 규모나 해결해야 할 과제의 성격 등을 반영한 법 제도의 도입과 적용이 이루어지므로 일정한 주기성(cycle)을 보인다. 종합성과 효율성이라는 원칙에 근거하여 다양한 도시재생 관련 법 제도의 합리적인 공존이 필요한 것처럼 법 제도 간 상충과 모순을 해소하는 정합성(unification, unity, coherence, coherency, compatibility)의 확보도 중요한 원칙으로 다루어져야 한다. 이를 통해 사업대상지의 특성을 감안하여 종합성과 효율성 중 어느 측면을 중시하여 신속하게 대처해야 할지를 결정해야 한다. 결국, 단기적으로는 기존의 법적 기반을 존중하고, 운영방식의 개선을 통하여 정합성을 확보하고, 장기적으로는 앞서 소개한 관련 법률과 제도를 대폭 개편, 통폐합할 필요가 있다.

나. 계획 측면의 통합적 운영방안61) (1) 기본계획 차원의 현안과 개선방향

현행 도시정비법 및 도시재생법으로만 해결할 수 없는 문제가 너무 많다. 예컨대, 서울 장위동은 뉴타운 추진지역과 해제지역을 통합해 도시계획을 조정하는 과정을 거치지 못한 이유로 하나의 길인데도 재개발을 진행한 쪽은 넓어지고, 해제한 쪽은 좁은 도로 그대로 방치된 상태다. 주민들은 이런 것도 해결을 못 하면서 무슨 도시재생이냐고 불만이지만 현행법상 도시재생 예산과 사업계획은 정비구역 내로 한정될 수밖에 없다. 앞으로 도시정비 및 재생사업은 사업구역에 한정하지 말고 주변 지역 또는 권역별 도시계획의 연계조정을 필수과정으로 반드시 포함할 필요가 있다. 도시정비 및 재생사업이 구역 내부만을 위한 것이 아니라 주변 지역을 위한 거점으로서 위상이 조정되고, 거점의 효과가 주변 지역으로 확산되도록 전략과 계획이 연계되어야 할 것이다. 도시재생사업을 정해진 기간에 완수해야 하는 하나의 사업으로 접근하는 관의 시각과 지역 문제 해결의 솔루션으로 이해하는 주민들의 시각 차이는 꽤 크다. 지금의 도시재생사업은 이 간극에서 좌충우돌하며 발전 방향을 찾아가고 있는 과정임은 분명하다. 아직은 관 주도의 관성에서 벗어나지는 못하였지만, 앞으로는 실제 거주하는 주민들의 기대에 부응하는 방향으로 진화되어야 할 것이다. 현행법상 도시개발 관련 기본계획으로는 도시재생전략계획과 도시·주거환경정비기본계획 이외에 도시와 관련된 모든 계획의 상위계획인 도시기본계획이 있다. 단기로는, 도시 내에 활성화 계획대상이 많지 않은 중소도시의 경우 도시재생전략계획 수립의무를 해제하거나 도시기본계획을 통해 갈음할 수 있도록 하고, 장기적으로는 도시재생전략계획과 도시·주거환경정비기본계획은 도시기본계획의 하위계획으로 설정되어 있지만, 도시기본계획과 상당 부분 역할이 중복될 수 있기 때문에 양자 간 통합 또는 역할 분담하는 방안을 모색해야 한다. 참고로, 현행 국토계획법 제2조 제3호 제4호 및 제5호62)에 이미 도시의 재생에 대해서 필요한 내용들이 들어 있고, 도시재생을 위해서 동 법률로써 사업을 보다 체계적으로 추진할 수 있는 시스템을 갖추고 있음에도 이를 제대로 활용하지 못하는 것은 비판받아 마땅한바, 도시정비와 도시재생사업은 관련 국토기본법과 국토계획법의 규정들을 잘 활용하는 것으로부터 시작하여야 할 것이다.63)

(2) 사업계획 차원의 현안과 개선방향

도시재생활성화계획, 재정비촉진계획, 정비계획 간 위계와 역할이 정립되어 있지 못하며 도시재생활성화계획이 계획내용 또는 구체적인 사업내용에 초점을 맞춘 것인지 모호하고 활성화 지역 내에서 도시정비법과 도시재정비법 특별법에 의한 사업 간 실질적 연계가 없다. 이에 단기적으로는 물리적 환경개선을 위해 필수적인 정비사업이 도시재생사업과 연계되기 위해서는 전문성 수준이 유사하여 쉽게 통합이 가능한 소단위 정비사업부터 도시재생활성화계획을 통한 의제처리를 확대하는 한편, 장기적으로는 정비계획은 재정비촉진계획을 폐지하되, 도시재생활성화계획은 점진적인 소규모, 소단위 맞춤형, 수복형 정비와 사회·경제·문화 프로그램 중심으로 차별화할 필요가 있다. 또한, 산발적, 분산적 지원 형태인 현재의 공공지원체계를 법제 개편을 통해 동일 사업(공간) 내 집중·지원하는 방식으로 전환할 필요가 있다. 포괄적 도시재생의 개념이 구체화되고 보다 적극적으로 실현될 수 있도록 기존 물리적 환경개선 중심의 정비와 개별 부처에서 진행 중인 경제·사회·문화·복지 등 도시재정비와 쇠퇴지역 활성화 관련 사업의 연계성 강화를 통해 공공지원을 장소적으로 집중·지원하고 사업의 촉진을 도모할 수 있는 기반 마련이 요구되는데, 여기서의 기반이란 도시재생기구의 설치, 행정·재정적 지원체계, 연계사업 수립과 신청, 심의, 승인 등의 제도 실행 기반 구축 등을 의미한다. 단기적인 제도화 방안으로는 현재의 도시 및 주거환경정비 기본계획, 정비계획, 재정비촉진계획 수립 시 도시재생과 관련된 공공지원 사업을 일정 공간영역에서 연계할 수 있도록 검토·반영하여 법제화하는 방안이 있고, 장기적으로는 연계사업의 대상, 추진 주체, 사업 추진과 지원을 위한 통합 행정적·계획적 사항을 근본적으로 제도화하는 방안이 있을 수 있다.64)

다. 도시재생사업조직 및 전담 기구의 통합적 운영 (1) 심의자문기구의 현안과 개선방안

도시재생기본법상65) 도시재생특별위원회는 국무위원들이 참석해야 하기 때문에 적시에 개최되지 못하고 횟수도 연간 2회에 그치고 있다. 따라서 특별위원회에 상정된 국가지원 사항에 대해 부처 간 정합성과 재정지원 보장 등의 실질적 행정 결정 역할을 할 수 있도록 사전의견 조율작업을 강화해야 하며, 특별위원회의 위상 강화를 위해 대통령 소속으로 격상하고 실무를 담당할 사무국을 신설할 필요가 있다. 또한, 지방 도시재생위원회에 전문인력이 부족한 중소도시는 별도의 지방 도시재생위원회를 구성하기 어려우며 도시계획위원회, 재정비위원회, 건축위원회 등과 업무 중복 및 계획 간 연계성 부족의 문제가 발생. 도시재생위원회와 도시계획위원회를 공동으로 개최하거나, 도시계획위원회에 사회 경제, 복지, 문화예술, 공동체 등 다양한 전문가를 보강하여 지방 도시재생위원회의 역할을 강화하여야 한다.

(2) 행정조직의 현안과 개선방안

현행 도시재생법상 도시재생기획단이 중앙정부의 경우 국토교통부 단위 과 차원에서 운영되고 있어 총괄조정의 역할을 수행하는 데 한계가 있다. 이에 부처 간 연계 협력을 강화할 수 있도록 도시재생특별위원회와 연계하여 도시재생기획단을 설치하고 위상을 제고하여 기획 및 총괄조정 권한 강화하도록 할 필요가 있다. 구체적으로 도시재생계획과 사업을 총괄 조정·관리하기 위해 지자체에 도시재생 전담조직을 설치하도록 하고 있지만, 총괄조정기획 역할보다 사업실행조직으로서 역할을 수행해야 한다. 지자체 사업의 총괄조정 기능을 강화하기 위하여 전담조직 위상을 강화하거나 행정협의회를 통하여 총괄조정 역할을 보완하여야 할 것이다. 도시재생계획 제도 수립과 관련하여 도시재생활성화지역 내 관련 법·제도의 적용을 인정하면서 사업별로 집중 지원하거나 사전 협의조정을 통해 정합성을 확보하고, 장기적으로는 관련 법률과 기본계획의 통합, 특례제도의 적극적 도입과 운용이 가능하도록 개정할 필요가 있다. 무엇보다 관련 사업의 행정제도를 통합하여 명목상의 도시재생기획단을 실제 설치·운영하여 상시 업무조정 기능을 수행하고, 장기적으로는 국무총리 소속인 도시재생특별위원회를 지역발전위원회처럼 대통령 소속으로 격상하고 심의위원회 역할에서 행정위원회로 격상하여 집행기능을 강화하여야 한다.

라. 공공재정의 연계 통합적 운영방안 (1) 국가 도시재생 지원예산의 현안과 개선방안

도시재생사업 예산이 2016년부터 지역발전특별회계를 통해 도시활력 증진 지역개발사업 내의 세부 사업으로 선정되어 지원받게 되었고 사업과 예산의 삭감 현상이 구체화되고 있다. 도시재생사업에 대한 지속적 수요에 대비하여 국토교통부 내에서 전문성의 범주가 유사한 사업들을 체계화하고, 관련 예산을 쇠퇴지역에 집중하여 지원할 수 있도록 정책을 조정하여야 한다. 이를 위해 도시재생 종합정보체계(www.city.go.kr)의 고도화 작업을 통하여 도시재생과 밀접한 정보들이 구축된 타 정보시스템과의 연계를 확대하는 한편, 필지 등 소규모 공간 단위로 분석기능의 향상을 통해 용도지역도의 오픈플랫폼(V-World)과 공시지가와 건축물 정보를 관장하는 국가공간정보(API)의 오픈을 통해 현재 이루어지고 있거나 미래에 이루어질 국가 전체의 국토부 지원사업, 지자체 자체 재생사업, 부처 협업사업, 민간투자 사업 등 다양한 사업 현황을 장소 중심으로 통합적으로 확인하여 예산 자원을 효율적으로 안분하여야 한다. 거기에 더하여 지자체 등의 체계적인 사업관리 지원을 위해 온라인에 모니터링 평가 등 사업관리 시스템을 구축하는 것도 주요 방안이라고 할 것이다.

(2) 지자체 도시재생 관련 기금·특별회계의 현안과 개선방안

도시재생기본법에 규정된 도시재생특별회계상 실질 재원을 반드시 확보하여야 한다. 동법에서 명시하고 있는 도시재생특별회계의 재원은 재산세, 개발부담금, 재건축 부담금 등인데, 이는 이미 도시재정비촉진을 위한 특별법 제24조에 따른 ‘재정비촉진특별회계’ 및 도시 및 주거환경정비법 제82조에 따른 ‘도시·주거환경정비기금’, 도시개발법 제60조에 따른 ‘도시개발특별회계’ 등에 이미 중복으로 사용66)되고 있어 도시재생특별회계의 실질적인 재원으로 활용되지 못하고 있으므로 별도의 기금이 마련될 수 있도록 하여야 한다. 이에 영국의 통합재생예산(single regeneration budget)이나 일본의 사회자본 정비 종합교부금제도가 고려되어야 한다는 견해 등에 주목하여 장기적으로 도시재생 관련 중앙정부 차원에서 기금의 마련 및 통합운용이 이루어질 수 있도록 하여야 할 것이다.67)

(3) 소결

결국, 사업 운용재정의 통합이 중요한데, 단기적으로 국토교통부 내 도시재생 관련 예산을 통합적으로 운영68)하고, 장기적으로는 국토교통부 내 관련 예산을 통합하여 포괄보조금으로 유연하게 운영할 수 있도록 개정하고 지역발전특별회계 내의 도시재생 관련 예산을 쇠퇴지역에 집중할 수 있도록 지원체계를 강화하는 법 개정이 이루어져야 할 것이다.

마. 관련 법 제도의 통폐합

도시재생기본법상 ‘도시재생계획’과 도시재생 전담조직, 지방 도시재생위원회 등의 신설은 기존 도시계획체계와 조직, 도시계획위원회의 역할 등과 중복되고 있다. 예컨대, 현행 도시재생 관련 법률에는 상술한 도시재생기본법, 도정법, 도촉법 등 외에도 국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 도시개발법, 전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법 등이 산재되어 있다. 도시재생기본법, 도정법, 도시개발법은 국도계획법에 대하여 특별법의 관계에 있어 지구단위계획 등의 다른 도시관리계획은 국토계획법의 적용을 받으나69), 동법에서 정하고 있는 정비계획과 도시개발사업계획은 도시재생기본법, 도정법 도시개발법이 우선 적용되고, 시장정비사업, 재정비촉진지구 내 정비사업이나 도시개발사업의 경우 도정법이나 도시개발법의 규정보다는 전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법, 도촉법의 규정이 우선적으로 적용된다.70)71) 개별법이 특례규정에 따라 다른 법의 특별법이 되는 것은 여타 다른 법 간의 관계에서도 볼 수 있는 현상이나 도시재생기본법, 도정법, 도촉법상에는 여전히 관련 사업 및 법률 간 위계를 혼동시킬 정도의 (특례) 규정이 다수 존재하는 것이다. 결국, 도시재생기본법이라고 하는 특별법을 입법하면서 어떠한 기능적 측면을 강조하고 있는지를 명확히 하고, 나아가 이를 존중하여 입법의 체계 정당성, 체계 적합성 등을 확보해 가야 한다.72) 즉, 각 법률 간의 수직적/수평적 체계가 유지되도록 하고, 도시재생법의 그 구조 및 내용이 다른 법률과의 관계에서 서로 모순·충돌되지 않도록 통폐합 작업을 하루 속히 해야만 하는 것이다.

제 5절 결론

도시재생기본법이 제정된 이후 최근까지도 도시재생사업은 크게 활성화되지 못한 것이 사실이다. 이제는 동법을 적극적으로 활용해야 한다. 도시재생사업의 주체, 즉 국가, 지자체, 사업시행자, 해당 도시거주민 등의 적극적인 참여와 협력하에 도시재생기본법이 규정한 여러 사업과 방식을 실제 구현할 수 있는 정부의 사업수행 의지가 그 어느 때보다 중요하다.73) 단기적으로는 현행 도시정비 및 재생사업 관련 다양한 법·제도의 존재를 인정하여 관련 사업간 사전 협의 조정을 통해 사업 추진의 정합성을 확보할 필요가 있고, 장기적으로는 도시정비 및 재생사업 관련 전국 단위의 기본계획을 통합적으로 수립, 운영함이 상당하다. 이를 위해 관련 도시정비 및 재생 관련 행정제도와 법제를 통폐합하고, 이름뿐인 도시재생기본법상의 도시재생기획단을 실제로 운영하여 위와 같은 전국 단위의 도시정비 및 재생사업에 관한 상시 업무조정 기능을 수행하는 한편, 현재 국무총리 소속인 도시재생특별위원회를 지역발전위원회처럼 대통령 소속으로 격상하고 단순 심의위원회 역할에서 행정위원회로 격상하여 그 집행기능을 강화하여야 한다. 또한, 재정의 통합도 중요한데 국토교통부 내 도시정비 및 재생사업 관련 예산을 통합적으로 운영하는 한편, 특정 지역의 신속한 사업 추진을 위해 포괄보조금 지원 방식도 도입할 필요가 있다. 무엇보다 현행과 같은 계획수립비, 용역비 등의 일회성 지원에서 벗어나 사업의 실질적 촉진을 유도할 수 있는 재원 방안을 마련하여 공공지원에 의한 사업 촉진과 사업 활성화로 공공지원 재원이 빠르게 조성될 수 있는 자금의 선순환 구조를 마련할 필요성이 있다. 마지막으로 현행 도시재생기본법 제28조에서 규정하고 있는 특별재원을 실제로 마련하여 사업부진 지역에 대한 현실적 지원을 하는 한편, 도시재생사업에 민간투자와 지역 주민의 역할 확대도 적극적으로 유도하여 활용하는 방안을 마련할 필요가 있다.

1) 물론 아직도 우리 주변에는 먹고 사는 문제의 해결마저 어려운 형편에 있는 도시주민이 적지 않은 실정이다. 이러한 상황에 있는 도시민들에게는 도시재생사업이 추구하고 있는 삶의 질 향상, 사회·문화적 환경개선 등의 논의는 마치 다른 세상에서 벌어지고 있는 일처럼 느껴질 수도 있다. 이런 점을 감안하면 전통적 도시재생이 중점적으로 강조하고 있는 일차적·물리적 환경개선의 중요성은 오늘날에도 도외시되어서는 안 된다. 다만, 경제적으로 어려운 형편에 있는 도시민의 생존권 보장을 위한 법 정책적 과제는 도시재생 관점에서의 논의보다는 ‘보편적 복지’와 관련된 논의에서 직접적으로 다루어져야 할 사안으로 보여진다.
2) 유재윤 외 3, 도시재생의 필요성과 정책과제, 국토연구원, 국토정책 Brief, 2013. 3. 3면
3) 대한국토도시계획학회, 도시재생 법제개편 및 활성화방안, 국토교통부 연구용역보고서, 2011. 6., 15면
4) 유재윤 외 3, 앞의 논문, 2면
5) 한동효, 도시재생을 통한 창조도시 형성과정의 특성 분석:따산즈 798 예술구와 창동 예술촌을 중심으로, 국정관리연구 제8권 제2호, 2013. 12, 73면
6) 대한국토도시계획학회, 앞의 보고서, 19면
7) 최응림, 도시재생 활성화를 위한 공법적 연구, 창원대학교 박사학위 논문, 2012, 10면(재인용)
8) 대한국토도시계획학회, 앞의 보고서, 128면
9) 따라서, 과거 전통적 관점에서 강조되었던 물리적 환경개선의 단순한 지양(止揚)만으로는 새로운 의미의 도시재생을 개념 정의할 수 없다.
10) 우리나라에 도시재생이란 용어가 등장한 것은 2000년대에 들어서이다. 용어 자체는 생소했지만, 사업내용 자체가 새로운 것은 아니었다. 2002년 도정법 및 2005년 도촉법이 제정되면서 10~20개 구역을 하나로 묶어 개발하는 방식이 가능해졌는데, 대표적으로 서울의 “뉴타운사업”을 들 수 있다. 현행 도시재생 관련 법 정책만으로는 더이상 현재의 도시쇠퇴 문제에 효율적으로 대응하지 못한다고 판단한 정부는 2006년부터 도시재생 R&D 사업을 진행하여 왔는데, 2010. 12. 8. 창원시와 전주시를 도시재생 R&D 테스트베드 대상 지자체로 선정한 바 있다.
11) 최응림, 앞의 논문, 24-25면(재인용)
12) 대한국토도시계획학회, 앞의 보고서, 3면 이하
13) 정용주, 박지호, 도시정비사업 관련 법규의 문제점과 도시재생 법제의 개선방안, 2012. 10., 유신기술회보_기술자료, 102-103면
14) 정용주, 박지호, 앞의 논문, 104-105면
15) 도시 저소득주민 밀집거주지역의 주거환경 개선을 위하여 필요한 사항을 정함으로써 도시의 저소득주민의 복지증진과 도시환경 개선에
이바지함을 목적으로 1989. 4. 1. 제정된 한시법으로, 1989. 7. 1. ~ 2002. 12. 30.(본래 효력상실 예정일은 1999. 12. 31.)까지 시행되었다.
16) 정용주, 박지호, 앞의 자료, 106-107면
17) 대한국토도시계획학회, 앞의 자료, 3면
18) 정용주, 박지호, 앞의 자료, 115면
19) 대한국토도시계획학회, 앞의 자료, 5면(재인용)
20) 동지; 최응림, 앞의 논문, 8면
21) 김용웅, 일본·미국의 광역행정 및 도시·지역개발사례, 충남발전연구원, 2011. 3., 173면
22) 이정화, 일본 도시재생 관련 법제 및 사업추진사례, 서울시 국외연수보고서, 2014. 6. 2면
23) 최응림, 앞의 논문, 133면(재인용)
24) 대한국토도시계획학회, 앞의 자료, 16면
25) 성중탁, 도시정비사업의 법적쟁점과 해설, 집문당, 2016. 2., 134면
26) 대한국토도시계획학회, 앞의 자료, 14면
27) 대한국토도시계획학회, 앞의 자료, 59면
28) 유재윤 외 3, 앞의 자료, 6면
29) 최응림, 앞의 논문, 165-168면.
30) 이하, 이왕건, 박소영, 도시재생사업에서의 계획수립 및 절차의 통합적 운영방안, 국토정책 Brief, 국토연구원, 2016.3., 4-7면 요약 재인용
31) 정용주, 박지호, 앞의 자료, 115면
32) 최응림, 앞의 논문, 169면
33) 최응림, 앞의 논문, 173-174면
34) 성중탁, 앞의 책, 69-70면
35) 현재 독일의 도시정비사업은 기본적으로 공공사업이라는 인식하에 연방정부와 주 정부, 기초지방자치단체, 개인이 적절한 비용 분담을 통해 사업을 추진하고 있으며, 기반시설 부문의 개선은 공공이 주도적으로 담당하고 주택의 건축 및 보수와 관련된 사항은 개인의 책임하에서 시행되고 있다. 모든 재개발사업은 B-Plan의 수립을 통해서 시행되고 있으며, 사업대상 지역의 노후건축물에 대한 정비는 .철거보다는 개선(Modernisierung)과 보수(Instandsetzung)를 중시하고 있다.(성중탁, 앞의 책, 49-51면)
36) 최응림, 앞의 논문, 199-211면(요약 재인용)
37) 독일은 소규모 지구단위별 기반시설 정비방안을 토대로 B-Plan을 작성하여, 지구 차원에서의 일체화된 도시기반시설을 정비하도록 함으로써 주거지 정비가 소규모로 분할되어 진행되더라도 도시재개발에 따른 주거환경의 질적 저하를 최소화시키고 있다. 또한, B-Plan에는 세입자 등 사회적 약자의 손실을 최소화하기 위한 사회계획과 자연 환경적 부작용을 최소화하기 위한 생태계획 등이 포함되어 있다.
38) 이정화, 앞의 논문, 2면
39) 최응림, 앞의 논문, 11면(재인용)
40) 성중탁, 앞의 책, 174면
41) 김혜열, 정수지, CDC를 중심으로 한 미국 뉴어크시 도시재생, 서울시 건축도시공간연구소 연구보고서, 2015. 8., 70-71면; 이우형, 도시재생적 관점에 따른 미국 지역사회개발지원시스템의 특성 연구 -미국 지역개발공동회사(CDCs)에 대한 지원시스템의 특성을 중심으로-, 디자인융복합연구 12권 2호, 디자인융복합학회, 2013. 10, 22면 이하
42) 최유진, 앞의 논문, 258-259면
43) 최유진, 앞의 논문, 260면
44) 이운용 외 2, 미국의 도시재생수법으로서의 BID(Business Improvement Districts)에 관한 연구, 한국도시설계학회 2007 추계학술 발표대회 발표문, 2007. 12., 195-196면
45) 이운용 외 2, 앞의 논문, 198-204면
46) 도시재생기본법 제4조 제1항
47) 도시재생기본법 제12조 제1항
48) 도시재생기본법 제19조 제1항
49) 정용주, 박지호, 앞의 자료, 120면
50) 2011. 1. 1. 지방세기본법이 시행되면서 특별시세, 광역시세인 도시계획세가 폐지되고 구세, 시군세인 재산세로 통합되었는데, 광역시의 경우 재산세가 구세로 통합되어 부족한 재원이 더욱 축소되는 문제가 발생하고 있다. 또한 지방자치단체의 도시재생사업 재원인 도정법상 도시주거환경 정비기금과 도촉법상 재정비촉진특별회계로 분산되어 중복설치로 인한 행정 비효율, 재원 분산을 야기하고 있다.
51) 대한국토도시계획학회, 앞의 자료, 69면
52) 유재윤 외 3, 앞의 논문 5면
53) 이우형, 도시재생적 관점에 따른 미국 지역사회 개발지원시스템의 특성 연구 -미국 지역개발공동회사(CDCs)에 대한 지원시스템의 특성을 중심으로-, 디자인융복합연구 12권 2호, 디자인융복합학회, 2013. 10, 27면 이하
54) 정용주, 박지호, 앞의 논문, 120면
55) 대한국토도시계획학회, 앞의 자료, 15-16면.
56) 민호, 지방자치단체의 부동산정책의 의의 및 과제, 토지공법연구, 한국토지공법학회, 2004. 6., 13면 이하.
57) 정용주, 박지호, 앞의 논문, 118
58) 유재윤 외 3, 앞의 논문, 4면
59) 대한국토도시계획학회, 앞의 자료, 61-62면
60) 이러한 목적을 달성하기 위해, 그동안의 계획수립 및 관리방식인 행정과 전문가가 탁상에서 계획을 하고, 용역사가 사업을 실행하면서 행정에게 경위만 보고하는 비 현장 중심 사업에서 벗어나 지역과 주민의 참여를 중심으로 사업을 진행해야 한다.(김민호, 전게논문, 14면 이하) 도시재생사업 진행 시 주민, 행정, 전문가가 유기적으로 함께 지역의 장단점 등 지역자원을 조사하고, 지역의 의제를 발굴하여 주민의 안을 만들고, 이에 따라 실행구조를 함께 만들어 지역주민이 실행과정에서 다양한 방식으로 참여할 수 있게 하여야 한정된 예산에서 주민의 체감도를 높일 수 있는 계획, 다수가 공감하는 계획을 수립하고 실행에서의 참여로 지역경제를 활성화 시킬 수 있다.
61) 이왕건, 박소영, 전게보고서, 8면 이하 요약 재인용
62) 국토계획법 제2조 3. "도시·군기본계획"이란 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 관할구역에 대하여 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로서 도시·군관리계획 수립의 지침이 되는 계획을 말한다. 4. "도시·군관리계획"이란 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 다음 각 목의 계획을 말한다. 가. 용도지역·용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획 나. 개발제한구역, 도시자연공원구역, 시가화조정구역(市街化調整區域), 수산자원보호구역의 지정 또는 변경에 관한 계획 다. 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획 라. 도시개발사업이나 정비사업에 관한 계획 마. 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획 바. 입지규제최소구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 입지규제최소구역계획 5. "지구단위계획"이란 도시·군계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 그 지역을 체계적·계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시·군관리계획을 말한다.
63) 강현호, 도시재생 관련 법제 입법평가와 새 정부의 과제에 대한 토론문, 한국토지공법학회, 2017. 9.
64) 대한국토도시계획학회, 앞의 자료, 101-102면
65) 도시재생기본법 제7조, 동법 시행령 제7조
66) 도시정비기금, 도시재생특별회계, 재정비특별회계 재원은 일반회계 전입금, 재산세, 개발부담금, 재건축부담금 등으로 거의 유사하며 동일 주체를 대상으로 부과하고 있어 추가적 세원 발굴은 제약되고 있는 실정인바, 행정부처 간 예산 사용의 전문성과 책임성을 침해하지 않는 범위에서 중앙부처 내 재정의 통합적 운용이 보다 절실히 요청되는 부분이다.
67) 최현선, 도시재생법의 한계와 향후 개선과제, 현대사회와 행정 제25권 제3호, 2015. 10., 35면 이하.
68) 구체적으로는 ①대규모 공적 재원의 체계적인 운용계획을 수립하여 재정 효율성을 제고하는 방안, ②민간 플랫폼 연계 강화하는 방안, ③시중은행 연계상품 개발하는 방안, ④사회공헌 연계하는 방안, ⑤지자체 중심 금융지원체계 구축방안, ⑥공기업 등 기업의 참여를 확대하기 위하여 총괄사업관리제도 도입, 경영평가 반영 검토 등의 방안이 있을 수 있다.
69) 도시재생기본법 제12조(도시재생전략계획의 수립) ③ 도시재생전략계획을 수립할 때에는 국가도시재생기본방침 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제19조에 따른 도시·군기본계획의 내용에 부합하여야 하며, 도시재생과 관련한 각종 계획, 사업, 프로그램, 유형·무형의 지역자산 등이 우선적으로 도시재생활성화지역에 연계·집중됨으로써 도시재생이 효과적으로 이루어질 수 있도록 하여야 한다.
70) 가령 도정법 제30조의 3 제1항 후단은 수도권정비계획법에 따른 과밀억제권역에서 시행하는 주택재건축사업 및 주택재개발사업의 경우 사업시행자가 정비계획으로 정하여진 용적률을 초과하여 건축하고자 하는 경우에는 국토계획법 제78조에 따라 특별시 등 지자체의 조례로 정한 용적률 제한 및 정비계획으로 정한 허용세대수 제한을 받지 아니한다고 규정하고 있다. 도촉법 제19조는 제1항에서 재정비촉진계획 수립권자는 필요한 경우 국토계획법 제36조에 따른 용도지역을 변경하는 내용으로 재정비촉진계획을 수립할 수 있고, 제2항에서 필요한 경우 국토계획법 또는 그 위임에 따라 규정한 조례에도 불구하고 국토계획법상의 건축 제한, 건폐율 최대한도, 용적률 최대한도의 예외를 포함하는 내용의 재정비촉진계획을 수립할 수 있다고 규정하고 있다.
71) 이는 도시재생기본법상 ‘도시재생계획’이 국토의 계획 및 이용에 관한 법률상 ‘도시기본계획’, 도시 및 주거환경정비법상 ‘도시·주거환경정비기본계획’, ‘생활권계획’ 등 기존의 도시계획체계와 법 체계성의 혼란을 초래하고 있는 데에 기인하는 것이다.
72) 동지; 강현호, 재건축사업의 공공성 및 개선방안, 공법연구, 한국공법학회, 2002. 5., 387면 이하
73) 국토교통부는 현행 46개 도시재생사업장 외에 2019년 연말까지 전국 100여 곳을 신규사업지역으로 추가 선정한 상태이며, 지방분권 활성화 차원에서 신규 사업지 중 45개소 내외를 광역자치단체가 선정하도록 권한을 위임(국토부 최종 승인)하였다. 또한, 국토교통부, 한국토지주택공사, 주택도시보증공사 등 관련 기관은 전담인력을 380명 수준으로 크게 확대하는 등 본격적인 사업 확장에 대비 연간 1,500억 원 수준에 그치던 관련 사업추진 예산을 향후 5년간(’18~’22년) 매년 10조 원 규모로 대폭 증액할 예정인바, 구체적으로 연간 2조 원 가량의 정부예산과 주택도시기금(연간 5조 원), 지역개발 관련 공기업 투자(연간 3조 원 이상) 등으로 기초 재원을 충당할 계획이다. (https://newsis.com/view/?id=NISX20181218_0000506106&cID=13001&pID=13000)

참고 문헌
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  • 방자치단체의 부동산정책의 의의 및 과제, 토지공법연구, 한국토지공법학회,김민호(2004. 7)
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  • 도시재생의 필요성과 정책과제, 국토연구원, 국토정책 Brief유재윤 외 3(2013. 3)
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  • 도시재생적 관점에 따른 미국 지역사회개발지원시스템의 특성 연구 -미국 지역개발공동회사(CDCs)에 대한 지원시스템의 특성을 중심으로-, 디자인융복합연구 12권 2호, 디자인융복합학회, 이우형(2013. 10)
  • 미국의 도시재생수법으로서의 BID(Business Improvement Districts)에 관한 연구, 한국도시설계학회 2017 추계학술발표대회 발제문,이운용 외 2(2017. 12)
  • 본 도시재생관련 법제 및 사업추진사례, 서울시 국외훈련보고서,이정화(2016. 6)
  • 도시정비사업 관련 법규의 문제점과 도시재생 법제의 개선방안, 유신기술회보_기술자료정용주, 박지호
  • 도시재생 활성화를 위한 공법적 연구,창원대학교 박사논문최응림(2012년)
  • 전용(Adaptive Reuse)을 활용한 미국의 도시재생 사례분석, 한국부동산분석학회, 부동산학연구 제19집 제4호,최유진(2013. 12)
  • 시재생법의 한계와 향후 개선과제, 현대사회와 행정 제25권 제3호,최현선(2015. 10)
  • 도시재생을 통한 창조도시 형성과정의 특성 분석:따산즈 798 예술구와 창동 예술촌을 중심으로, 국정관리연구 제8권 제2호,한동효(2013. 12)
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