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토지보상법령의 제정이유 및 주요 개선내용
(공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률)

김동천/건설교통부 토지국 토지관리과 사무관



Ⅰ. 토지보상법령의 제정이유

우리 헌법은 제23조에서 사유재산권의 보장을 규정하는 동시에 재산권 행사의 공공복리 적합의무와 공공필요에 의한 재산권의 · · 사용 또는 제한 및 보상에 관한 사항을 함께 규정하고 있다. 이와 같은 헌법적 원리에 기초하여 공공필요에 의한 재산권의 · · 사용 및 그에 대한 보상에 관하여 규정하고 있던 종전의 법령이 · 토지 · 법 · 과 · 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 · 이다.

1962년에 제정된 토지 · 법은 토지의 강제취득을 위한 · 및 보상에 관한 사항을 규정하고 있었고, 1975년에 제정된 공공용지의취득및손실보상에관한특례법(이하 “공특법”이라 한다)은 강제취득 이전에 당사자의 협의에 의한 임의취득 및 보상에 관한 사항을 규정하고 있었는 바, 그 동안 이 두 법이 도로, 철도, 택지개발, 항만 및 공항 등 각종 공익사업의 시행을 위하여 필요한 토지와 물건의 취득 · 사용과 보상에 관한 근거법률로서 중요한 역할을 수행하여 왔다.

그러나 일제시대의 토지 · 령을 근간으로 제정된 토지 · 법과 민법의 특례법으로 제정된 공특법은 그 내용이 크게 낙후되어 있어 변화된 현실여건을 적절하게 반영하지 못하고 있었을 뿐 아니라, 공익사업을 위한 토지의 취득 및 보상절차, 보상기준에 관하여 이원적으로 법령이 운영됨에 따라 법령을 정확하게 이해하기 곤란하였다. 또한 동일한 사항을 중복하여 규정하거나 상이하게 규정하고 있었고, 불합리한 보상기준으로 국가예산이 낭비되는 등 많은 문제점이 노출되면서 보상법체계의 개선 필요성이 대두되었다.

이러한 문제점이 심화됨에 따라 정부에서는 1999. 3. 5 · 공공건설사업 효율화 종합 대책」의 일환으로 토지보상제도를 개선하기로 결정하여, 연구용역과 공청회 등을 거쳐 토지 · 법과 공특법을 통합한 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률(이하 “토지보상법”이라 한다)안을 마련하여 2000. 12. 18 국회에 제출하였고, 2001. 12. 7 국회를 통과하여 2002. 2. 4 법률 제6656호로 공포되었다. 그 후 법률에서 위임된 사항과 그 시행을 위하여 필요한 사항을 규정한 동법시행령(2002. 12. 30 공포)과 시행규칙(2002. 12. 31 공포)의 제정이 완료되어 2003. 1. 1부터 시행하게 되었다.


Ⅱ. 토지보상법의 제정목적

토지보상법 제1조의 규정에 의하면, "이 법은 공익사업에 필요한 토지등을 협의 또는 · 에 의하여 취득하거나 사용함에 따른 손실의 보상에 관한 사항을 규정함으로써 공익사업의 효율적인 수행을 통하여 공공복리의 증진과 재산권의 적정한 보호를 도모함을 목적으로 한다"고 규정하고 있다.

이는 공특법과 토지 · 법의 통합취지에 맞추어 협의와 · 에 의한 토지등의 취득 또는 사용 및 손실보상에 관한 사항을 규정하면서, 공공복리 증진과 사유 재산권의 적정한 보호라는 두가지 목적을 균형적으로 추구함을 법의 목적으로 명시하고 있다.


Ⅲ. 일반적인 개선내용

1. 보상절차의 체계화 · 일원화(법 제14조 내지 제16조 · 제26조)

종전의 공특법에 의한 협의가 성립되지 않아 토지 · 법에 의한 · 재결을 신청하는 경우에는 사업인정 이후에 협의절차를 다시 반복해야 하기 때문에 결과적으로 · 토지 · 물건조서 작성 → 보상계획 공고 · 열람 → 보상액 산정 → 협의 → 사업인정 → 토지 · 물건조서 작성 → 재협의 → · 재결 · 의 절차를 거치게 되어 있었다.

토지보상법에서는 이러한 문제점을 해소하여 보상절차를 · 토지 · 물건 조서작성 → 보상계획 공고 · 열람 → 보상액 산정 → 협의 → 사업인정 → · 재결 · 로 일원화하여 사업인정후에 토지 · 물건 조서내용에 변동이 없을 경우에는 재협의 절차를 생략할 수 있도록 하였다.
물론 조서의 내용에 변동이 없을 때에도 토지소유자와 사업시행자중 일방이 재협의를 요구할 경우에는 재협의를 하도록 하여, 피보상자의 권익보호와 원활한 공익사업 추진에 만전을 기하도록 하였다.


2. 공익사업 범위의 합리적 조정(법 제4조)

공익을 위하여 반드시 필요한 사업만 국민의 재산권을 침해할 수 있는 공익사업으로 규정하여 수용권이 남발되지 않도록 제도를 개선하였다.
종전의 토지수용법에서 공익사업으로 규정하고 있었던 제철 · 비료 등의 중요산업에 관한 사업은 토지를 수용할 수 있는 공익사업에서 제외하였다.

3. 개발이익배제의 원칙(법 제67조, 규칙 제23조)

개발이익은 형평의 관념에 비추어 볼 때 토지소유자에게 당연히 귀속되어야 할 성질의 것이 아니라 궁극적으로 국민 모두에게 귀속되어야 함에도 불구하고 종전의 토지수용법이나 공특법에서는 개발이익배제에 관하여 아무런 규정을 두지 않았다.

토지보상법령에서는 보상액의 산정에 있어서 당해 공익사업으로 인하여 토지등의 가격에 변동이 있는 때에는 이를 고려하지 아니하도록 하고(법 제67조제2항), 당해 공익사업을 직접 목적으로 하여 용도지역 · 용도지구 등이 변경된 경우에는 변경전의 용도지역 · 용도지구 등을 기준으로 평가하도록 명문으로 명확하게 규정(규칙 제23조)하였다.

4. 보상액의 산정절차(법 제68조, 영 제28조, 규칙 제16조 · 제17조)

사업시행자가 보상액을 산정하기 위하여 감정평가를 의뢰하는 경우에는 2인 이상의 감정평가업자에게 평가를 의뢰하되, 토지소유자가 요청하는 경우에는 토지소유자가 추천하는 감정평가업자 1인을 추가로 선정할 수 있도록 하였다(법 제68조).
이는 사업시행자가 일방적으로 평가업자를 선정하는 경우에는 토지소유자의 권익이 부당하게 침해될 소지가 있으므로 토지소유자도 일정한 요건을 갖추어 평가업자를 추천할 수 있도록 하기 위한 것이다.
다만, 토지소유자가 각자 감정평가업자를 추천하는 경우에는 평가의 형평성을 유지할 수 없으므로 1개의 사업지구에서는 1인의 감정평가업자만이 추천될 수 있도록 하기 위하여 토지면적의 2분의 1 이상에 해당하는 토지소유자와 당해 토지소유자 총수의 과반수의 동의를 얻도록 하고, 사업의 효율적인 추진을 위하여 보상계획 열람기간 만료일부터 30일 이내에 추천하도록 하였다(영 제28조).

또한, 평가의 적정성을 제고하기 위하여 보상평가서에는 감정평가업에 종사하는 감정평가사 1인 이상의 성실한 심사를 받도록 하였다(규칙 제16조)

5. 보상전문기관 지정(법 제81조, 영 제43조)

보상에 대한 지식과 경험 또는 전담직원이 부족한 사업시행자의 경우, 전문성과 효율성을 가진 전문기관에 보상업무 및 이주대책에 관한 업무를 위탁할 수 있도록 하여 원활한 업무추진과 보상대상자의 권익을 적정하게 보호할 수 있도록 보상전문기관 제도를 도입하였다.
보상전문기관으로는 지방자치단체와 보상실적이 있거나 전문성이 있는 정부투자기관 또는 정부출자기관중 한국토지공사, 대한주택공사, 한국수자원공사, 한국도로공사, 농업기반공사 및 한국감정원을 지정하였다.

6. 보상협의회의 설치 및 구성(법 제82조, 영 제44조)

시장 · 군수 또는 구청장은 보상액 평가를 위한 사전 의견수렴, 이주대책의 수립 및 잔여지의 범위 등에 관한 사항을 협의하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 보상계획 열람기간 만료일부터 30일 이내에 보상협의회를 설치할 수 있도록 하였다.
보상협의회는 임의적인 자문기관으로서, 사업의 원활한 추진을 위하여 종전의 보상심의위원회 제도를 개선한 것으로서, 보상협의회로 인하여 사업추진이 지연되지 않도록 하면서 토지소유자 및 관계인의 의사를 적정하게 수렴할 수 있도록 필요한 사항을 규정하였다.

7. 행정소송에 있어 이의재결 임의주의 채택(법 제83조 · 제85조)

종전의 이의재결 전치주의에 의하면 토지소유자는 신속한 권리구제를 받지 못하고 법원의 최종판단을 받기까지 시간과 행정력 낭비를 감수할 수 밖에 없는 문제점이 있었으므로, 토지보상법에서는 행정소송법에서 행정심판 전치주의를 폐지한 것과 마찬가지로 수용재결에 대한 이의재결 전치주의를 폐지하였다.

8. 환매제도의 일원화(법 제91조)

토지보상법은 종전의 공특법과 토지수용법의 불일치에 따른 혼란을 해소하기 위하여 환매대상을 토지로 한정하고, 토지의 가격이 취득일 당시에 비하여 현저히 변동된 경우 사업시행자 및 환매권자는 환매금액에 대하여 서로 협의하도록 하되, 다툼이 있을 경우에는 환매금액의 증감을 법원에 청구할 수 있도록 제도를 일원화하였다.

9. 행정대집행 제도개선(법 제89조)

사업시행자는 시 · 도시사나 시장 · 군수 · 구청장에게 행정대집행법이 정하는 바에 따라 대집행을 신청할 수 있도록 하고, 신청을 받은 시 · 도시사나 시장 · 군수 · 구청장은 정당한 사유가 없는 한 이에 응하도록 의무규정을 두었다. 또한, 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체인 경우에는 직접 대집행을 할 수 있도록 함으로써 공익사업이 원활하게 추진될 수 있도록 하였다.


Ⅳ. 보상기준 및 평가방법의 개선

1. 도로 및 구거부지의 평가(규칙 제26조)

종전의 공특법시행규칙 제6조의2의 규정은 사도법에 의한 사도외의 도로의 부지는 전부 인근 토지가격의 3분의 1 이내로 평가하도록 되어 있었으나, 대법원 판례의 취지에 부합되도록 평가기준을 개선함으로써 토지소유자의 권익을 적정하게 보호하도록 하였다.
인근토지의 3분의 1 이내로 평가하여야 하는 사실상의 사도의 부지로서는
① 토지소유자가 자기 토지의 편익을 위하여 스스로 설치한 도로
② 토지소유자가 그 의사에 의하여 타인의 통행을 제한할 수 없는 도로
③ 건축법에 의하여 건축허가권자가 그 위치를 지정 · 공고한 도로
④ 토지소유자가 대지 또는 공장용지 등을 조성하기 위하여 설치한 도로가 이에 해당된다.

2. 어업권의 평가 등(규칙 제44조 · 제63조)

대체어장이 제공되는 등 계속적으로 어업이 가능한 경우에도 폐업보상을 하는 것은 불합리하므로, 이 경우에는 어업권이 정지된 경우의 손실액 산출방법 및 기준에 의하도록 하였고, 사업인정고시일 이후에 새로운 어업면허 · 허가를 받거나 신고를 한 경우에는 일반영업의 경우와 동일하게 보상대상에서 제외하였다.
또한, 공익사업지구 인근에 있는 어업에 피해가 발생한 경우에는 적정한 보상이 이루어지도록 하기 위하여 실제 피해액을 확인할 수 있는 때에 그 피해에 대하여 보상하도록 제도를 개선하였는 바, 종전과 같이 피해액을 미리 예측하여 피해발생 전에 보상하는 것은 불가능하게 되었다.

3. 영농손실액 보상(규칙 제48조 · 제65조)

종전의 실농보상의 경우 재배작물간 소득편차가 심하고, 공청회 등의 절차를 거치는 과정에서 사업계획이 노출되어 공익사업에 관한 계획이 확정되기 전에 부당하게 재배작물을 고소득작물로 변경하는 보상투기가 과다하게 발생하여 예산이 낭비되는 사례가 많았다.
이러한 문제점을 해소하고 일반 영업보상(대부분의 경우 3월간의 휴업보상에 의하고, 특수한 경우에만 2년간의 폐업보상)과의 형평을 유지하기 위하여 재배작물을 구분하지 않고 도별 농가평균 단위경작면적당 농작물조수입을 기준으로 영농손실액을 산정하여 보상하도록 하였다.
또한, 보상대상이 되는 농지와 농민의 범위를 농지법의 관련규정에 따라 명확하게 정의하였고, 농지의 소유자와 실제의 경작자간에 협의가 성립되지 아니하는 경우에는 농지의 소유자와 실제의 경작자에게 각각 영농손실액의 50퍼센트에 해당하는 금액을 지급하도록 하는 등 영농손실보상금의 수령권자를 명확하게 규정하였다.


Ⅴ. 기타 개선사항

1. 용어의 정비
사업시행자(공특법) 또는 기업자(토지수용법)를 사업시행자로, 공공사업(공특법) 또는 공익사업(토지수용법)을 공익사업으로 용어를 정비하였다

2. 토지조서 · 물건조서 및 협의경위서 입회공무원 날인제도 폐지
토지조서 · 물건조서 및 협의경위서에 소유자가 서명 또는 날인을 거부하는 경우에는 해당 토지조서 등에 그 사유를 기재하도록 하고, 종전의 입회공무원 날인제도는 폐지하였다(법 제14조제1항 및 영 제8조제5항).

3. 재결신청서 열람내용에 대한 의견서 제출
종전에는 재결신청서에 대하여 의견이 있는 토지소유자 또는 관계인은 토지수용위원회에 그 의견을 제출하도록 되어 있었으나, 토지소유자의 편의를 위하여 당해 시장 · 군수 또는 구청장에게 그 의견을 제출할 수 있도록 제도를 개선하였다(영 제15조제5항).

4. 건축물의 잔여부분의 보수비를 명확하게 규정
보수비를 “건축물의 잔여부분을 종래의 목적대로 사용할 수 있도록 그 유용성을 동일하게 유지하는데 통상 필요하다고 볼 수 있는 공사에 소요되는 비용”으로 명확하게 규정(규칙 제35조제2항)하여 피보상자가 부당한 비용을 부담하지 않도록 하였다.

5. 보상대상에서 제외되는 영업을 명시
무허가 영업 및 사업인정고시일 이후의 영업에 대하여는 보상대상에서 제외하도록 하여(규칙 제45조) 공익사업이 시행된다는 사실을 알면서도 보상을 목적으로 부당하게 영업하는 행위를 방지하도록 하였다.

6. 폐업보상 및 휴업보상의 기준을 정비
폐업보상기간을 2년으로 통일하고, 휴업보상기간은 일반적인 경우 3월 이내로 하되, 3월 이상 보상할 수 있는 경우를 명시하였다(규칙 제46조 · 제47조).

7. 이주정착금 상향조정
이주정착금을 이주대책에 소요되는 실비를 감안하여 합리적으로 조정(종전 3백만원 ~ 5백만원 → 5백만원 ~ 1천만원 : 규칙 제53조제2항)하였다.