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사업손실보상에 관한 법적 문제점과 개선방안 |
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하천구역 등 안 토지의 보상평가 |
사업손실보상에 관한 법적 문제점과 개선방안 박 수 혁 | 서울시립대학교 법학부 교수
Ⅰ. 서론
이 사업손실보상은 일반적으로 주거관련 생활보상, 생업관련 생활보상, 재정관련 생활보상 및 기타 생활보상과 더불어 생활보상의 범주로 파악되는 보상이다. 사업손실보상은 당해 사업의 시행 또는 완성 후의 시설이 기업지 밖에 미치는 손실에 대한 보상을 말한다. 이는 통상적으로 간접침해보상 또는 간접보상 등으로 불려지고 있으나, 이를 엄밀히 구분한다면 사업손실을 전체 범위로 볼 때 간접보상과 이를 제외한 나머지 부분의 간접침해보상으로 구분할 수 있다. 특히 사업손실 보상 중 간접침해에 대한 보상은 생활보상과 관련하여 오늘날 실무적으로 가장 큰 문제가 되는 부분이다. 즉, 간접침해에 대한 보상을 제외한 생활보상은 공특법 등 관련법에서 규정대로 보상을 하면 되는 것이기 때문이다. 이 글에서는 필요상 이러한 분류체계를 따라 논술하고자 한다. 이는 간접보상이 현행법체계에 보상규정을 두고 있음에 비해 간접침해보상은 그러하지 아니하다는 점에도 구별의 실익이 있다고 보여진다. 오늘날 생활보상 중 가장 관심을 끌고 있는 사업손실보장의 문제점과 개선방안에 관하여 고찰함으로서 관련 법리와 법규정 및 보상실무의 괴리를 시정하는 데 기여하고자 한다.
Ⅱ. 사업손실보상의 내용
1. 간접보상
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(1) 간접보상의 의의
광의의 생활권보상의 범주에 간접보상 분야를 포함시킬 수 있다. 이것은 실정법상에 있어서 간접보상이 생활권보상과 내용 및 입법취지가 유사하기 때문이다. 다만, 간접보상은 토지·건물 등 재산권이 직접 공공용지로의 취득대상 및 수용대상은 되지 않으나, 공공사업으로 인하여 본래의 기능을 수행할 수 없게 되어 소유자 등이 입은 손실을 소유자의 청구에 의하여 보상하는 것을 말한다. 당초 이 제도는 댐 건설로 야기되는 수몰민의 생계대책을 위하여 만든 것이나, 늘어나는 행정수요와 공공사업의 확대 등으로 인하여 일단의 주택용지조성사업, 일단의 공장용지조성사업 및 신도시·신항만·신공항 건설사업 등에도 널리 준용되고 있다. 공특법상의 간접보상에는 농경지에 대한 간접보상, 건물에 대한 간접보상, 소수잔존자보상, 영업에 대한 간접보상, 공작물 등에 대한 간접보상, 건물잔여부분에 대한 간접보상 등이 있다. 간접보상의 방법에는 잔여지 등을 직접 매수하는 방법과 차액보상을 하는 방법이 있다. 직접 매수의 대상이 되는 토지 등은 공공사업 시행으로 인한 잔여지가 교통이 두절되고 산지에 둘러싸여 경작이 불가능한 경우에 적용되고, 차액보상은 잔여지가 사실상 경작이 가능하다 하여도 공공사업 시행이전의 가치가 유지되지 못하는 사유가 있을 때 하락된 가격의 차액을 보상하는 것을 말한다.
(2) 간접보상의 법적 성격
가. 간접보상청구권
최근 기업지 밖의 영업손실에 대하여 판례는 공공사업의 시행으로 손실을 입은 자는 사업시행자와 사이에 손실보상에 관한 협의가 이루어지지 아니한 이상, 같은 법 시행규칙 제23조의5, 제23조의6 등의 간접보상에 관한 규정들에 근거하여 곧바로 사업시행자에게 간접손실에 관한 구체적인 손실보상청구권을 행사할 수는 없다. 택지개발촉진법에 따른 공공사업의 시행 결과 공공사업의 기업지 밖에서 간접손실이 발생한 경우, 택지개발촉진법 제12조 제4항에 의하여 준용되는 토지수용법 제51조에서 보상하여야 하는 손실로 규정한 '영업상의 손실'이란 공공사업의 시행 결과 그 공공사업의 시행이 기업지 밖에 미치는 간접손실을 말하는 것은 아니므로, 그 영업상의 손실에 대한 보상액 산정에는 토지수용법 제57조의2에 따라 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙 제23조의6 등의 간접보상에 관한 규정들을 준용할 수 없고, 따라서 토지수용법 제51조에 근거하여 간접손실에 대한 손실보상청구권이 발생한다고 할 수 없다고 판시하였다. 다만, 손실발생의 예견가능성이 있고 손실의 범위도 구체적으로 특정할 수 있는 경우에는 공특법시행규칙관련규정을 유추적용하여 민사소송으로 그 지급을 청구하여야 할 것이다라고 판시하였다.
나. 검토
판례의 견해에 따른 경우, 동일한 공공사업을 목적으로 하는 토지 등을 협의방식으로 취득·사용할 경우에는 기업지 밖에서 기업지를 배후지로 하는 일정한 영업상의 손실은 보상받을 수 있지만, 강제취득의 방식에 의하게 될 경우에는 원칙적으로는 보상받지 못하게 된다. 그러나 그 간접손실이 예측가능성과 손실범위의 특정가능성을 갖추게 되면 예외적으로 공특법을 유추적용하여 민사소송에 의한 피해구제가 가능하게 된다는 것인 바, 토지 등의 취득방식에 따라 손실보상의 범위가 달라질 수 있는 것인지는 의문이 아닐 수 없는 것이다. 또 공특법에서 규정하고 있는 공공사업과 토지수용법에 규정된 공익사업은 그 내용과 범위가 동일하고 공특법에 의하여 협의취득·소멸될 수 있는 재산권은 토지수용법에 의하여 수용될 수 있는 재산권과 같으며, 양 법률에 있어서 손실보상에 관한 기본적 원리와 정신은 동일한 기반 위에서 실질적으로는 동일한 공법적 기능을 수행하고 있기 때문에 공특법에 의한 협의취득·소멸은 헌법 제23조제3항에 의한 재산권의 수용과 동일하게 취급하는 것이 타당하다. 뿐만 아니라, 동일한 공공사업을 위한 보상지급에 있어 공특법에 따른 협의에 의한 경우와 토지수용법에 따른 재결 또는 소송절차에 따라 보상을 달리 하는 것은 아무런 합리적인 근거도 없어 헌법상 평등원칙에 반할 뿐 아니라 국민의 재산권보장, 손실보상청구권, 재판청구권을 실질적으로 침해하는 것이 될 것이다. 따라서 토지수용법 제51조의 영업손실은 토지수용법 제57조의2에 의거한 공특법시행규칙 제23조의5의 규정을 준용받아 간접손실을 포함하는 것으로 새겨야 할 것이다.
그러나 간접보상에 관하여 공특법상의 규정이 현존하고 있지만, 간접보상의 범위와 요건에 관한 기준이 미흡한 것이 현실이고 보상이 종결된 이후 보상을 신청하는 문제 등을 고려할 때, 간접보상이라는 명목으로 보상의 범위가 무제한적으로 확장되는 것을 방지하려는 판례의 입장도 충분히 이해할 수 있을 것이다. 이러한 문제점이 대두되는 원인에는 다음에 설명할 손실보상과 손해배상의 융화현상을 지적할 수 있다. 원칙적으로는 손해배상의 영역이지만, 이를 손실보상의 영역에 포함한 데에 따른 부수적인 문제라고 할 수 있을 것이다.
(3) 실정법상 간접보상의 내용
가. 농경지에 대한 간접보상(공특법시행규칙 제23조의2)
공공사업시행지구 밖의 대지·건물 또는 농경지가 공공사업의 시행으로 인하여 산지나 하천 등에 둘러싸여 교통이 두절되거나 경작이 불가능하게 된 경우에는 그 소유자의 청구에 의하여 이를 공공사업시행지구 안에 편입되는 것으로 보아 보상한다. 그렇지만 당해 토지의 매수비가 도로 또는 도선시설의 설치비용을 초과할 경우에는 토지매수에 갈음하여 도로 또는 도선시설을 설치할 수 있다.
나. 건물 등의 간접보상(공특법시행규칙 제23조의3)
소유농지의 대부분이 공공사업시행지구에 편입됨으로써 건물만이 공공사업시행지구 밖에 잔존하여 매매가 불가능하고 이주가 부득이한 경우에는, 그 소유자의 청구에 의하여 이를 공공사업시행지구 안에 편입되는 것으로 보아 보상한다.
다. 소수잔존자보상(공특법시행규칙 제23조의4)
공공사업의 시행으로 인하여 1개 부락의 가옥이 대부분 공공사업시행지구에 편입되고, 잔여가옥의 생활환경이 현저히 불편하게 되어 이주가 불가피한 경우에는 그 소유자의 청구에 의하여 이를 공공사업시행지구 안에 편입되는 것으로 보아 보상한다. 라. 영업의 간접보상(공특법시행규칙 제23조의5) 공공사업시행지구 밖에 관계 법령에 의하여 면허 또는 허가 등을 받거나 신고를 하고 영업을 하고 있는 자가 공공사업의 시행으로 인하여 그 배후지의 2/3이상이 상실되어 영업을 할 수 없는 경우에는 영업폐지 및 영업휴업의 평가규정에 따라 손실액을 평가하여 보상한다. 마. 공장물 등의 간접보상(공특법시행규칙 제23조의6) 공공사업시행지구 밖에 있는 공작물 기타 시설이 공공사업의 시행으로 인하여 그 본래의 기능을 다할 수 없게 되는 경우에는 공작물 등의 평가규정에 따라 평가하여 보상한다. 바. 건물의 잔여부분에 대한 간접보상(공특법시행규칙 제23조의7) 건물의 일부가 공공사업지구에 편입되어 그 건물의 잔여부분을 종래의 목적대로 사용할 수 없거나 사용이 현저히 곤란한 경우에는 그 잔여부분에 대하여는 건물의 평가규정에 따라 평가하여 보상한다. 다만, 그 건물의 잔여부분을 보수하여 사용할 수 있는 경우에는 보수비로 평가하여 보상한다. 사. 어업의 피해 공공사업의 시행으로 인하여 당해 공공사업시행지구 인근에 있는 어업권자의 어업에 피해가 발생하는 경우에는 피해정도에 따라 이를 보상하여야 한다(공특법시행규칙 제23조제2항).
2. 간접침해보상
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(1) 의의
최근 대규모 공익사업의 시공 또는 완성후의 시설로 인해 기업지 밖에 미치는 손실 중에서 상기 간접보상을 제외한 보상을 간접침해보상이라고 한다(소극적 정의). 이를「기업지 밖의 환경권 등의 침해에 대한 보상」으로 정의할 수도 있을 것이다.
(2) 유형
공공사업으로 인한 소음, 진동으로 인한 침해에 대한 보상, 일조권 침해에 대한 보상, 환경오염 및 수원고갈으로 인한 손실에 대한 보상 등 공공사업과의 인과관계가 명백하고, 그것이 사회생활상 수인할 수 있는 범위를 초과한다고 인정되는 것들이 이에 해당한다.
Ⅲ. 간접침해에 대한 권리구제방법
1. 개설
공공사업에 의한 간접침해에 대한 보상규정이 현행법상 없는 상황에서 현실적으로 이러한 침해에 대한 피해를 받은 피침해자는 환경분쟁조정위원회에 조정을 신청하거나 국민고충처리위원회에 민원을 제기하여 구제를 받지만 종국적으로는 민사소송을 제기하여 손해배상을 청구하는 실정이다. 그러나 현실적으로 행하여지고 있는 이러한 권리구제방법은 피침해자의 완전한 권리구제를 이루지 못하고 있어 문제가 되고 있다. 따라서 현실적으로 행하여지는 권리구제방법들을 자세히 검토하여 보고, 이에 대한 문제점을 밝혀내 새로운 대안을 제시하는 것이 필요하다.
2. 건설교통부 입장
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(1) 소음·진동·먼지 등에 의한 침해
기본적으로 건설교통부는 소음 진동 먼지 등에 의한 침해에 관한 별도의 규정이 없으므로 사업시행자가 여러 가지 요인들을 종합적으로 검토, 판단하여야 한다는 입장을 취하고 있다.
(2) 용수고갈 등과 같은 침해
건설교통부는 용수고갈 등과 같은 피해에 관해서는 공특법시행규칙 제23조의2 내지 제23조의7에 규정하고 있는 간접보상의 입법취지를 감안하여 대체시설을 설치하거나 그에 상당한 설치비용을 보상하여야 한다고 한다.
(3) 일조권침해
화훼단지 일조권침해에 대해서는 당해 공공사업시행 또는 관리상의 적법성여부, 발생한 손실과 공공사업의 상당인과관계 및 그 피해정도 등 당해 사실관계에 대한 종합적인 검토를 행한 후 손실전보 여부를 결정하여야 한다고 한 반면, 고가도로 설치공사에 의한 일조권침해에 대해서는 공공사업 시행에 따라 발생되는 일조권침해 및 지하층화현상 등에 의한 손해는 보상대상이 되지 아니한다는 입장을 취하고 있다.
3. 환경분쟁조정신청
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(1) 환경분쟁제도의 의의
환경분쟁조정제도는 이러한 점을 감안하여 행정기관이 지니고 있는 전문성과 절차의 신속성을 충분히 활용하여 환경분쟁에 직접 개입하여 간편하고 신속·공정하게 구제하고자 마련된 제도이다.
환경분쟁조정법상 환경피해는 간접침해의 유형 중 물리적·기술적 침해의 유형에 해당한다고 볼 수 있다.
(2) 환경피해분쟁의 특성
환경피해에 대하여 가해자가 부정하는 경우, 전문지식이 부족한 피해자가 인과관계를 입증한다는 것은 사실상 불가능하므로 환경피해의 구제에 있어서는 오염발생과 피해사이에 인과관계의 개연성만으로도 피해사실을 인정하게 되는 경우가 많다.
(3) 환경분쟁조정의 종류 및 효력
가. 종류
- 알선(처리기간 : 3개월)
분쟁당사자간에 화해가 이루어지도록 유도하는 절차이며, 합의 불성립 시 조정이나 재정신청 또는 소송제기가 가능하다.
- 조정(처리기간 : 9개월)
분쟁조정안을 작성, 당사자 양측에 수락을 권고하며, 불성립 시 재정신청이나 소송제기가 가능하다.
- 재정(처리기간 : 9개월)
환경피해의 원인과 피해배상액 등에 관한 판단을 하는 준사법적 절차이며, 불복 시 소송제기가 가능(재정문서의 정본을 송달 받은 날로부터 60일 이내)하다.
나. 재정의 효력
환경분쟁조정법 제42조는 재정위원회가 재정을 행한 경우에 재정문서의 정본이 당사자에게 송달된 날부터 60일 이내에 당사자 쌍방 또는 일방으로부터 당해 재정의 대상인 환경피해를 원인으로 하는 소송이 제기되지 아니하거나 그 소송이 철회된 때에는 당사자간에 당해 재정내용과 동일한 합의가 성립된 것으로 본다고 규정하고 있다.
또 동법 제62조는 국가배상법의 적용을 받은 분쟁으로서 이 법의 규정에 의한 조정절차를 거친 경우(제34조 및 제35조를 포함한다)에는 국가배상법에 의한 배상심의회의 심의 의결을 거친 것으로 본다고 규정하고 있다.
다. 환경분쟁 조정과정
- 사실조사
환경분쟁조정법 제38조에 의거 사실조사는 보통 당사자의 주장과 피신청인의 공공사업의 현황, 신청인의 피해실태, 피해원인의 측정(소음·진동·먼지 등의 측정)으로 이루어진다.
- 인과관계 검토
인과관계의 검토는 피해원인과 결과와의 관계를 밝히는 것으로 피해원인이 소음·진동규제법과 기타 이론적 기준을 초과하였는지의 여부와 피해원인과 피해결과와의 인과관계여부의 실증적 연구에 의하여 밝혀졌는지 여부에 따라 판단하게 된다.
- 배상액 결정
환경분쟁조정위원회는 사실조사와 이론연구를 통해 침해행위와 피해결과 사이의 인과관계를 밝힌 다음, 이들 사이에 상당인과관계가 인정되면 피해에 대한 배상액을 산정한다.
배상액은 사후적으로 발생된 피해에 대해서만 이루어지며, 장래 상실될 영업 등은 배상의 대상이 되지 않는다. 다만, 손실보상과 달리 정신적 피해에 대해서도 배상액을 결정한다.
4. 국민고충처리위원회 민원제기
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(1) 국민고충처리위원회 개요
국민고충처리위원회는 행정기관의 위법·부당한 처분이나 사실행위 또는 불합리한 제도 등으로 인하여 국민의 권리를 침해하거나 국민에게 불편·부담을 주는 고충민원을 간이·신속하게 처리하기 위하여 민원사무처리에관한법률 제14조에 그 설치가 규정되어 있다.
위원회의 주요기능으로는 ①위법·부당한 행정처분에 대한 시정권고 기능, ②불합리한 행정제도에 대한 개선권고 기능, ③각종 민원의 상담·안내 기능, ④민원종결기능 등이 있다.
(2) 민원의 접수·처리현황분석
위원회는 1994. 4월 발족이후 1999. 12. 31까지 총 61,006건의 민원을 접수하여 그 중 98.6%인 60,125건을 처리하였다.
민원에 대해 이를 주요 분야별로 나누어 보면, 건축·도시분야가 15,284건(25.4%), 형사·법무분야가 12,727건(21.2%), 재정·세무분야가 7,813건(13.0%), 복지·환경분야가 4,435건(7.4%), 교육·문화분야가 4,264건(7.1%) 순으로 나타난다.
간접보상과 관련된 분야인 건축·도시분야와 복지·환경분야가 가장 많다.
(3) 처리결과 분석
국민고충처리위원회는 간접보상과 관련된 민원에 대해서는 공특법시행규칙 제23조의 규정에 근거하여 법리해석의 방법으로 피신청인에 대하여 시정권고나 의견표명을 한다.
또한 간접침해보상과 같이 보상규정이 없거나 공특법시행규칙의 유추적용이 불가능한 경우에는 환경분쟁조정위원회로 이관하거나 직접 처리한다. 직접 처리하는 경우 국민고충처리위원회는 환경분쟁조정위원회와 같이 보상액을 직접 산정하여 결정하지 않고 공특법 등에 위임하고 있다.
5. 민사소송제기
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(1) 방해배제청구
민법 제217조의 규정은 토지 자체의 지배 내지 이용과는 별도로 그 토지 위에 영위하는 인간의 건강하고 쾌적한 생활이익이 매연, 소음, 진동 등으로 인하여 적극적으로 침해되었을 때에는 생활이익의 침해를 토지 소유권의 침해와 동일시하여 토지 소유권에 근거하여 이러한 생활이익의 침해행위에 대한 방해배제청구권을 인정한 것이다.
매연, 소음, 진동 등에 의한 생활방해나 일조, 통풍, 정온, 조망 등 주거환경의 침해는 토지소유권의 침해의 범주에 넣어 볼 수 있지만, 그 주된 피해법익은 인간의 건강하고 쾌적한 생활이익으로서 이러한 주거환경의 이익은 그 법익의 법적 성격으로 보아 종래의 생명·신체·자유·명예·정조·초상권·신용권 등과 같이 인격권의 일종에 속한다고 보아야 한다. 이러한 인격권은 그 지배권 내지 절대권적 성격으로부터 물권적 청구권에 준하는 방해배제청구권이 인정되고 있으므로, 생활방해나 주거환경의 침해는 실질적으로 신체적 자유 내지 정신적 자유의 침해에 속하는 것이다. 이 경우 일정한 한도를 초과하는 침해에 대하여는 방해배제청구권이 인정되는 토지소유권 기타 물권을 가지고 있지 않은 자라고 하더라도 막바로 인격권의 침해를 이유로 인격권에 근거하여 방해배제 또는 방해예방청구권을 행사할 수 있다고 봄이 상당하다.
환경이익의 부당침해 또는 생활방해 등에 대하여 환경이익 그 자체의 침해로서의 부당침해방지청구권, 또는 토지 등의 소유권 침해로서의 물권적 청구권, 쾌적한 생활이익의 침해로서의 인격권에 기한 방해배제청구권 등 어느 권리에 근거하더라도 그 권리의 행사는 일정한 요건 하에서만 그 행사가 가능하다고 할 것이므로, 그것이 타인의 사유재산권의 행사와 저촉되는 경우에는 헌법 제23조 제1항의 사유재산권의 보호와 환경이익의 보호 및 상린관계 등 양자를 조화시켜서 상호간의 충돌을 합리적으로 조정할 수밖에 없다(부산고법 1995. 05. 18. 선고95카합5).
(2) 손해배상청구
판례는 사인(私人)간의 소유권행사에 의한 일조침해에 대하여 건물신축이 건축 당시의 공법적 규제에 형식적으로 적합하나 일조침해의 정도가 현저하게 커 사회통념상 수인한도를 넘은 경우에는 위법행위로 평가하여 손해배상청구를 인정하였다(대법원 1999. 1. 26, 98다23850).
공공사업과 관련하여 기존 고속도로의 확장공사로 인하여 소음과 진동량의 발생이 증가하여 운영하던 양돈업을 폐업하게 된 사례에서, 서울고법은 고속국도의 관리 책임자인 한국도로공사의 불법행위책임을 부정하였다. 그러나 대법원에서는 위법성의 판단 기준으로 사회생활상 통상의 수인한도를 넘는 것인지 여부를 들고 있으며, 환경오염으로 인하여 피해가 발생한 경우에는 귀책사유가 없더라도 그 피해를 배상하여야 한다고 하여 손해배상의 청구를 인정하고 있다.
6. 문제점
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(1) 건설교통부의 질의회신
건설교통부의 질의회신은 주로 공특법시행규칙 제23조에 근거한 간접보상 관련이 대부분이며, 어느 정도 확장해석을 통해 보상규정이 없는 개별법에 의한 침해를 보상하고 있다.
(2) 환경분쟁조정위원회의 조정
환경분쟁조정위원회는 침해행위와 피해결과의 인과관계가 성립되고 그 피해가 수인한도를 넘는 경우 피해배상액을 결정하고 있다. 이때 인과관계 검토 과정에서 적용되는 통상적으로 인정되는 명확한 기준이 없고, 사안에 따라 배상액의 산정기준이 달리 적용될 여지가 있어 형평성 논란이 있을 수 있다.
(3) 국민고충처리위원회의 결정
국민고충처리위원회의 시정권고나 의견표명 등은 직접적인 집행력이 없기 때문에 피신청인이 이행하지 않는 경우가 많고, 직접 보상액을 결정하지 않고 피신청인이 관련법률에 의거 산정하게 함으로써 보상액 과소에 대한 분쟁의 소지가 있는 바, 직접적으로 간접침해에 대한 권리구제 수단으로는 불완전하다.
(4) 민사소송제기
적법한 공공사업에 의한 간접침해에 대하여 민사소송으로 방해배제청구권에 근거한 공사금지가처분 등을 구하는 경우에는 이익형량 법리에 따라 공익성이 침해되는 사익보다 큰 경우 기각될 가능성이 높다고 볼 수 있다.
판례는 손실의 발생이 쉽게 예견되고 손실의 범위도 구체적으로 특정할 수 있는 경우라면 공특법시행규칙의 간접보상 규정을 유추적용하여 민사소송으로 손실보상을 청구할 수 있다고 판시하고 있으나, 소음, 진동 등의 간접침해의 경우에는 유추적용에 대한 대법원의 태도가 정립되어 있지 않아 권리구제가 불확실하다.
수인한도를 넘는 침해로 인해 위법성이 인정될 수 있는 경우에는 손해배상의 청구도 가능하다고 볼 수 있다. 그러나 피해의 발생이 쉽게 예견되고, 반복적으로 발생하는 사안의 경우까지 손해배상을 제기하도록 하는 것은 소송의 부담 가중, 사업의 지연 등을 초래할 수 있기 때문에 바람직하지 못하며, 소송의 제기 여부에 따라 보상 여부가 결정되는 것도 불합리한 것으로 보인다.
Ⅵ. 사업손실보상의 문제점과 개선방안
1. 간접보상의 문제점과 개선방안
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(1) 간접보상의 문제점
간접보상은 공공사업시행지구에 편입된 것으로 보아 보상하도록 규정하고 있으므로 당해 사업의 보상기준이 되는 사업인정 고시일 또는 지구지정일 등을 기준으로 보상하는 것이 타당하겠다. 그러나 간접보상 지역은 사업구역 고시의 효력이 미치지 아니하므로 사업인정 이후에 물건을 부가 증치하고 간접보상을 청구하는 경우에 이를 규제하거나 보상을 거부할 마땅한 근거가 미흡하다는 점이 문제이다. 또 간접보상은 대부분 소유자의 청구에 의하여 시행하도록 규정하고 있으나, 간접보상의 청구 기한에 대하여는 규정하고 있지 아니하여 사업시행기간 중에는 간접보상을 청구하지 않고 있다가 사업이 완료된 이후에 간접보상을 청구하여 민원과 소송의 대상이 되는 경우가 적지 않다. 따라서 법률관계의 조속한 종결을 위하여 간접보상의 청구기한에 관한 정립이 필요하다는 점, 농경지 등에 대한 간접보상의 요건으로 교통두절과 경작 불가능을 규정하고 있으므로 교통두절의 경우에는 판단이 용이하지만 경작 불가능은 어떤 경우를 지칭하는 것인지 모호하며, 간접보상 대상 농경지의 면적에 한도는 없는 것인지 등 실무상의 혼란이 적지 않다.
건물 등에 대한 간접보상의 요건으로 소유농지의 대부분의 편입과 잔존건물의 매매불가능을 규정하고 있는 바, 이 경우 소유농지의 편입비율의 대·소보다 잔여농지의 규모가 농업경영의 규모가 되는지 여부에 더 의미가 있으며, 매매불가능의 판단에 대한 가격조건과 매매시기의 기준성이 모호하다.
공공사업으로 인하여 발생하는 간접 손실은 발생 유형이 다양하고 광범위하여 적용에 신중을 기하지 않으면 적용 대상이 무한히 늘어날 가능성이 많다. 그러나 현실적으로 임야와 분묘에 관한 간접보상에 대한 요구가 증가하고 있다.
(2) 간접보상의 개선방안
위와 같은 문제 때문에 간접보상에 대한 부정적인 시각이 많은데, 특히 간접영업보상에 관하여는 그 폐지를 주장하는 견해도 대두되고 있다. 즉, 영업의 간접보상을 포함한 간접보상의 대상물건, 대상자 및 보상금액에 대한 법률적 요건이 명확하고 침해의 정도가 직접적 침해에 유사한 침해가 일어난 경우에 한하여 보상하는 것이 타당하다고 생각된다. 따라서 영업보상에서의 간접보상에 관한 현행법규는 이러한 의미에서 적용의 타당성을 상실한 규정이라고 할 수 있다. 당초 간접보상제도는 소수 잔존자에 대하여만 보상하도록 하였다가, 그 후 댐 수몰지구 밖의 면허 또는 허가영업의 경우에 그 영업의 수를 제한하는 등 법으로 보호받는 영업(도정업, 주류제조업 등)에 대하여 그 배후지의 2/3이상이 상실되어 영업을 할 수 없는 경우에 보상토록 한 것('80. 8. 1 시행규칙 개정)이다. '91. 10. 28 시행규칙을 개정하면서 제도도입의 취지를 모르고 신고영업까지 영업의 간접보상대상이 되도록 확대하였다. 간접보상규정은 엄격히 적용하여야 함에도 일부 보상사업부서에서는 자의적으로 해석하여 신고영업의 경우도 일정한 요건을 갖추어 신고만 하면 수리되므로, 자유업종과 크게 다르지 않은 것으로 보아 보상한 사례도 있다. 영업의 간접보상을 인정한 이유는 도정업 등은 과거 관계법률에 의하여 자유 진입이 규제되고 법의 보호를 받고 있었으므로 이를 감안하여 보상하도록 한 것이다. 사업지구에 편입되는 토지 등의 소유자에게도 정당보상의 실현에 어려움을 겪고 있는 처지에 사업지구 밖의 경우에는 직접적으로 손실을 입은 경우에 해당되지 않는다. 설사 영업상의 수익이 감소하더라도 이는 사회생활상 수인의 한도를 넘는다고 보기 어렵고, 각종 영업의 경우에는 규제완화차원에서 진입장벽이 없어지고, 개별법에 의하여 보호받는 영업도 없어졌으므로, 영업의 간접보상제도는 폐지되어야 할 것이다라는 부정적인 견해도 있다.
즉, 간접보상의 문제는 간접보상 자체의 범위와 한계의 문제로서 기본적으로 보상대상물건의 선정이 어렵다는 데 있으며, 일부 검증이 끝난 간접보상의 유형은 현행 법규에 이미 반영되어 있는 실정이다. 이러한 점에서 최근 생활보상의 강조와 함께 간접보상의 확대를 주장하고 있다. 그러나 아직까지 간접보상에 대한 학술적 연구가 미흡하여 개념의 미정립 및 보상범위, 기준 등에 대하여 일치된 의견이 없는 점을 미루어 볼 때 간접보상의 확대는 신중을 기해야 할 것이다. 특히 간접손실에 대한 계속적인 보상범위 확장은 정신적인 피해보상의 범위까지 확장될 소지가 있고, 간접보상을 법률로 규정할 경우 범위와 대상자가 불확실한 간접보상의 사권적인 권리가 공권화 하게 됨에 따라 법체계상의 혼란을 야기하게 될 것이며, 손실대상 확장에 따른 예산상의 문제 등으로 현재의 공익사업 개발체계에 혼란을 가져오게 될 우려가 있다. 프랑스, 독일, 영국 등 구미 각국에서는 간접보상의 확대로 손실보상의 범위가 정신적인 피해보상까지 확대되는 것을 우려하여 간접보상에 대하여 규정을 두고 있지 않다.
판례의 입장도 간접보상청구권을 제한하는 입장에 서 있음을 앞에서 살펴보았다. 그러나 보상대상지역 이외의 지역에 대한 피해 즉, 예견가능하고 직접적인 피해를 보상의 대상에 포함시켜 국민의 권리를 보호하여야 함은 현대 복지국가적 이념 및 재산권보장과 공평부담의 원칙상 당연하다 할 것이다. 그렇지만 그러한 손해에 대한 기준을 설정하는데 있어서 많은 문제점을 안고 있는 것도 현실이라 할 것이다. 이에 관한 해결방안으로는 구체적으로 간접보상규정 자체를 폐지하고 손해배상의 몫으로 남겨두는 방안과 손해배상과 손실보상의 융화에 관한 이론적 검토를 바탕으로 간접보상에 관하여 세부적인 기준을 정하여 예견가능성 여부에 따라 간접보상의 한계를 설정하는 방안을 들 수 있을 것이다.
2. 간접침해(손실)보상
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(1) 문제점
가. 간접침해보상 개념의 미정립
간접침해보상의 개념이 확고하게 정립되어 있지 않기 때문에 손실보상의 대상이 아닌 경우에도 개념을 혼동하여 보상 청구를 하거나 민원을 제기하고 있으며, 이를 주장한 자에 대해서는 보상할 필요가 없음에도 불구하고 민원의 해소 차원에서 보상을 해주는 등 공공사업을 위한 예산의 낭비와 민원 및 쟁송으로 인한 행정의 낭비가 초래되고 있다.
나. 보상 방법의 문제
간접손실의 전보 방법으로는 매수보상과 가치의 하락분에 대한 보상으로써 차액보상이 있을 수 있다. 현행제도는 잔여지의 가치하락 보상을 제외하면 매수보상만 인정되고 있으며, 헌법상 보장된 재산권의 보장은 가치보장보다는 존속보상이 우선되어야 할 것이므로 차액보상을 인정해야 한다는 견해가 제기되고 있다.
다. 환경 기술적 측면에서의 보상규정 문제
기술적 측면에서 손실인 소음·진동 등에 의한 피해는 보상규정이 없어 이에 대한 보상이 이루어지지 않고 있으므로, 이로 인한 피해가 수인한도를 넘는 특별한 희생에 해당될 때에는 보상규정의 흠결이 문제된다.
(2) 간접침해로 인한 손실보상 개선방안
가. 보상규정의 신설 필요성
공공사업에 따른 기업지 밖의 침해(간접침해)에 대해 개별법과 공특법 등에 보상규정이 없는 경우에는 피해자의 직접적인 권리구제가 어려우며, 따라서 이에 대한 보상근거규정을 신설하여 보상이 이루어지도록 할 필요가 있다.
손실보상을 하고자 하는 경우에는 손실보상의 범위와 인과관계의 판단기준 및 보상액의 산정을 위한 기준 등에 대하여 검토가 필요하다.
나. 손실보상의 범위
일반적으로 적법한 공공사업에 의한 침해가 특별한 희생인 경우에 손실보상의 대상이 되므로 간접침해에 따른 손실보상여부는 발생된 피해가 특별한 희생에 해당되고, 또 그 피해가 당해 공공사업의 시행으로 인한 것인지에 대한 인과관계가 입증되는 경우, 손실보상 대상이 된다고 할 수 있다.
다. 인과관계의 판단 기준
인과관계의 판단에 분쟁이 있는 경우 인과관계의 객관적인 입증을 위해서는 보상전문위원회 등과 같은 제3자가 필요하고, 정형화할 수 있는 유형의 침해에 대해서는 사례의 축적을 통해 인과관계의 입증 기준이 마련되어야 할 것이다.
특히 정형화되어 있지 않은 유형의 사업시행과 관련한 인과관계 판정에 특별한 전문적인 지식이 필요할 경우에는 그것에 관해 전문적인 지식이나 기술을 가진 전문기관이나 관련 전문가에게 의뢰하여야 할 것이다.
라. 보상액의 산정 기준
보상액 산정시기까지 발생한 피해에 대한 보상으로는 환경분쟁조정위원회가 지금까지 적용하여 왔던 '배상액 산정기준'을 개선 발전시켜 이용할 수 있을 것이다. 정형화되어 있지 않은 피해의 경우 공특법상의 간접보상 규정을 유추적용 할 수 있는 경우에는 이에 따르고, 그렇지 못한 경우에는 피해 발생 당시를 기준으로 사안에 따라 적정한 보상액을 산정하도록 하고, 사례의 축적을 통해 정형화된 보상기준을 마련하도록 노력하여야 한다.
하천구역 등 안 토지의 보상평가 김 상 윤 | 삼창감정평가법인 감정평가사
Ⅰ. 머리말
하천은 직접적으로 公衆의 일반사용에 제공되는 自然公物로서 국가경제와 인간의 삶에 있어서 중요한 의미를 갖게 되므로 하천의 지정·관리·사용 및 보전 등에 관하여는 법률로서 정하고 있다.
하천법의 연혁은 1927. 1. 22 조선하천령의 제정으로부터 시작되어 해방 이후까지 구헌법 제100조의 규정에 의하여 효력이 지속되다가, 1961. 12. 30 하천법(법률 제892호)을 우리 헌법체제하에서 처음으로 제정·시행하여 하천구역 결정고시제도가 도입되었으며, 그 후 1971. 1. 19(시행일 1971. 7. 19) 전문개정된 하천법(법률 제2292호)에서는 治水중심에서 利水개념을 추가하여 하천정비기본계획제도를 신설하고 하천구역결정고시제도를 법정제도화 하였다.
또한, 이 법 제3조에서 "하천은 이를 국유로 한다"라고 규정하여 같은법 제2조제1항제2호 가목 등의 규정에 의하여 하천구역으로 된 토지 (당시의 준용하천의 경우에는 제외된다)는 민법 제187조에서 규정한 "...기타 법률의 규정에 의한 물권변동"에 해당되어 등기부등본상의 소유자와는 관계없이 당연히 국유가 되나, 이 법 제74조 제1항에서는 하천구역으로 된 토지 중에서 같은법 제2조제1항제2호가목의 流水河川의 토지에 대하여는 따로 보상규정을 두지 아니하고 다목의 堤外地에 대하여만 보상규정을 두었다.
그러나, 국가는 하천의 관리책임이 있고 사유재산제도가 인정되는 자본주의 경제체제에 있어서 공공에 필요한 개인소유토지의 국유화는 보상 없이는 정당화될 수 없다고 할 것이므로 설사 自然力에 의하여 하천구역으로 된 경우에도 보상을 하여야 한다는 여론에 따라 1984. 12. 31. 법률 제3782호 하천법 개정시에 流水河川의 토지가 새로이 하천구역으로 된 경우에도 堤外地와 함께 보상하도록 하천법 제74조에서 규정하고 그 이전에 하천구역으로 된 토지에 대하여는 법부칙 제2조에서 보상규정을 마련하여 1990. 12. 30까지 청구된 토지에 대하여 보상을 하였다. 그 후 1999. 2. 8 전문개정된 하천법(법률 제5893호)에서는 利水, 治水개념에 環境개념을 추가하였으며, 한편으로 1990. 12. 30까지 보상청구를 못한 하천구역으로 편입된 토지소유자들에 대하여도 민원해소 차원에서 이를 구제할 목적으로 1999. 12. 28 「법률제3782호하천법중개정법률부칙제2조의규정에의한보상청구권의소멸시효가만료된하천편입토지보상에관한특별조치법(법률제6065호,이하 "특별조치법"이라한다)을 제정하여 시행하게 되었다. 또한, 1995. 1. 5 소하천정비법(법률 제4783호)을 제정하여 하천법의 적용 또는 준용을 받지 아니하는 하천의 정비·이용·관리 및 보전에 관한 사항을 법률로 정하였다. 현행 하천법을 중심으로 하천과 하천구역의 개념 등에 관하여 일별하여 보고, 하천법에 의한 하천구역과 소하천정비법에 의한 소하천구역안에 있는 토지와 기타 소규모하천의 부지 (이하 "하천구역 등안 토지"라 한다) 에 대한 보상평가기준과 그 평가방법 등에 관하여 그 유형별로 살펴보기로 한다.
Ⅱ. 하천과 하천구역
1. 하천의 개념
일반적인 의미로서 하천은 강이나 시내와 같이 물의 흐르는 토지를 말하나, 개정하천법(법률 제5893호) 제2조 제1호에서는 "하천이라 함은 공공의 이해에 밀접한 관계가 있는 流水의 系統(이하 "水系"라 한다)으로서 그 水系의 하천구역과 그 하천부속물을 포함하는 것을 말한다"라고 규정하고 있다. 하천은 항만, 호수 등과 같이 자연 그대로 공공의 목적에 제공되는 自然公物이나 하천관리청 등에 의하여 人工이 가하여져서 공공의 목적에 제공되는 人工公物이 되기도 한다.
2. 하천의 구분
하천법 제2조제2항에서는 하천을 국가하천, 지방1급하천, 지방2급하천으로 구분하고 있다. 사회통념상 불리워지는 하천이 모두 하천법에서 규정한 하천이 되는 것은 아니고 하천법의 규정에 의하여 하천관리의 대상으로 정하여진 것만이 하천법에 의한 하천이 된다. 그리고 하천법의 적용 또는 준용을 받지 아니하는 하천으로서 소하천정비법에 의한 소하천 등이 있다.
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가. 하천법에 의한 하천
1) 국가하천 : 국토보전상 또는 국민경제상 중요한 하천으로서 국가가 관리하는 하천이며, 구 하천 법에서의 직할하천과 유사한 개념이다.
2) 지방1급하천 : 지방의 공공의 이해에 밀접한 관계가 있는 하천으로서 서울특별시장, 광역시장 또는 도지사 (이하 "시·도지사"라 한다)가 관리하는 하천이며, 구 하천법의 지방하천과 유사한 개념이다.
3) 지방2급하천 : 국가하천 또는 지방1급하천에 유입하거나 이에서 분기되는 수류로서 국가하천 또는 지방1급하천에 준하여 시·도지사가 관리하는 하천이며, 구 하천법의 준용하천과 유사한 개념으로서 하천법의 일부조항(제3조, 제38조, 제77조, 제78조)의 적용이 배제된다.
나. 소하천정비법에 의한 소하천
하천법의 적용 또는 준용을 받지 아니하는 하천으로서 시장·군수·자치구의 구청장이 소하천정비법 제32조의 규정에 의하여 그 명칭과 구간이 지정·고시 된 것을 말한다(소하천정비법 제2조제1호).
다. 기타 소규모 하천
하천법에서 규정한 하천이나 소하천정비법에서 규정한 소하천에 해당되지 아니한 소규모의 하천을 말한다.1)
3. 하천구역 및 소하천구역
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가. 하천구역
하천구역은 일반적으로 하천의 폭을 의미하는 횡적개념의 것으로서 하천의 길이를 의미하는 종적개념의 하천구간과 구분된다. 그러나 하천법에서의 하천구역은 이 종·횡의 개념이 다 포함되는 것으로 해석될 수 있다. 하천법 제2조제1항제2호에서는 하천구역을 가목내지 라목으로 구분하여 정의하고 있다. 하천구역은 법률의 규정에 의하여 당연히 하천구역으로 되는 당연하천구역과 하천관리청이 지정함으로써 하천구역으로 되는 지정하천구역으로 구분할 수 있다.
1). 당연하천구역
하천법 제2조제1항제2호 가목내지 다목이 당연하천구역에 해당된다.
○ 가목 : 하천의 물이 계속하여 흐르고 있는 토지 및 지형 등으로 보아 매년 1회이상 물이 흐른 흔적을 나타내고 있는 토지(대홍수, 기타 자연현상에 의하여 일시적으로 그 상황을 나타내고 있는 토지를 제외한다)의 구역, 이 구역을 통상적으로 流水河川의 토지 또는 浦落地라고 한다.
○ 나목 : 하천부속물(제방)의 부지인 토지의 구역
○ 다목 : 제외지 ( 하천관리청 또는 그 위임을 받은자가 설치한 제방으로부터 河心측의 토지)
2). 지정하천구역
지하천법 제2조제1항제2호 라목이 지정하천구역에 해당된다.
○ 라목 : 제외지와 유사한 토지의 구역 중 가목에 해당하는 구역과 일체로 관리할 필요가 있어 하천관리청이 지정하는 토지의 구역
나. 소하천구역
소하천정비법 제2조제2호에서는 소하천구역을 "소하천의 형상과 기능을 유지하고 있는 토지의 구역, 소하천부속물이 설치된 토지의 구역, 제방이 있는 곳은 그 제방으로부터 물이 흐르는 토지의 구역"으로 구분하여 정의하고 있으며, 하천법에 의한 하천구역과 유사한 개념이라 할 수 있다.
※참고로 하천구역을 알기쉽게 圖解하여 보면 다음과 같다.
4. 하천구역 등안에서의 행위제한
하천구역 등안에서는 하천의 정비·개량·관리·보전 등을 목적으로 법률로서 여러 가지 행위제한을 가하고 있다. 하천법에 의한 하천구역 안에서 유수의 사용, 토지의 점용, 하천부속물의 점용, 공작물의 신축·개축·변경, 토지의 굴착·성토·절토 기타 토지의 형질변경, 토석·모래·자갈 등 하천산출물의 채취, 스케이트장·유선장의 설치 등의 행위를 하고자 하는자는 관리청의 허가를 받아야하고, 관리청이 그 행위의 허가를 한때에는 이를 고시하여야 한다(하천법 제33조).
또한, 소하천정비법에 의한 소하천구역안에서도 유수의 점용, 토지의 점용, 소하천부속물의 점용·신축·변경 또는 제거, 기타 공작물의 신축·개축·또는 변경, 토지의 굴착·성토·또는 절토 기타 토지의 형질변경, 토석·모래·자갈·죽목 기타 소하천산출물의 채취, 소하천의 오손행위 등을 하고자 하는자는 관리청의 허가를 받아야 한다.(소하천정비법 제14조)
Ⅲ. 하천구역 등 안에 있는 토지의 보상평가
하천구역 등안에 있는 토지에 대한 보상평가는 1)특별조치법에 의한 손실보상 대상토지의 평가가 주류를 이루고 있으나 이외에도 2) 하천법 제74조의 규정에 의한 평가 3) 하천공사 등으로 인하여 하천구역에 이미 편입된 토지(이하 "미불용지"라 한다)의 평가 4)지방2급하천의 하천구역 또는 소하천정비법의 소하천구역안에 있는 토지의 평가 5) 기타 소규모하천의 부지평가 등이 있다. 이를 구분하여 설명하여 보기로 한다.
1. 특별조치법에 의한 손실보상 대상토지의 평가
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가. 적용대상 ( 특별조치법 제2조 )
특별조치법 제2조에서는 손실보상 대상토지를 제1호 내지 제3호로 분류하고 있으나, 실질적으로는 두 가지 유형으로 나눌 수 있다. 제1호 및 제2호는 법률 제3782호 하천법 개정법률의 시행일(1984. 12. 31)전에 토지가 하천법 제2조제1항제2호 가목에 해당되어 하천구역으로 된 경우이고, 제3호는 법률 제2292호 하천법 개정법률의 시행(1971. 7. 19)으로 堤外地안에 있던 토지가 국유로 된 경우이며, 이 두 가지 경우 중 1984. 12. 31 개정 하천법(법률 제3782호)부칙 제2조의 규정에 의한 소멸시효의 만료로 보상청구권이 소멸되어 보상을 받지 못한 토지가 적용대상이 된다. 특별조치법 제2조에서 하천법 제2조 제1항제2호 가목에 해당되어 하천구역으로 된 토지를 법률 제2292호 하천법 개정법률의 시행일 (1971. 7. 19 ) 전·후로 구분한 것은 1984. 12. 31 개정 하천법 (법률 제3782호) 부칙 제2조의 당초 입법취지가 1984. 12. 31전에 하천법 제2조제1항제2호 가목에 해당되어 하천구역으로 된 경우와 법률 제2292호 하천법 개정법률 시행(1971. 7. 19)으로 제외지안의 토지가 국유로 된 경우의 보상규정을 마련하고자 하는데 있었으나, "개정하천법(법률 제3782호) 부칙 제2조는 하천법 제2조제1항제2호 가목의 경우 보상규정이 없었던 1971. 7. 19부터 1984. 12 .30사이에 하천구역으로 된 토지에 대하여만 적용되고, 법률 제2292호 하천법 개정법률 시행(1971. 7. 19) 되기전에 하천관리청의 고시에 의하여 하천구역으로 된 토지는 위 하천법의 규정에 의하여 하천구역으로 된 것이 아닐 뿐만 아니라 그에 대하여는 별도의 손실보상규정도 존재하고 있었으므로 위 부칙 제2조제1항이 적용되지 않는다고 해석함이 상당하다"라는 대법원 판결(1995. 4. 25 선고 94재다 260판결)에 따라 1971. 7. 19전에 하천법 제2조제1항제2호 가목에 해당되어 하천구역으로 된 토지가 보상을 받지 못한 경우도 포함된다는 것을 명확하게 하기 위한 것으로 보인다.
그리고, 위 보상적용대상에 해당되는 경우로서 보상금청구소송이 법원에 系屬중이거나 이미 보상대상자가 아니라는 定判決을 받은 토지의 경우에도 특별조치법 부칙 제2항의 규정에 의하여 보상대상이 된다.2)
나. 평가기준 ( 특별조치법 제6조)
하천법 제2조제1항제2호 가목의 규정에 의하여 하천구역으로 된 토지 또는 다목의 규정에 의한 제외지는 법률의 규정에 의하여 등기부등본상의 소유자와는 관계없이 국유가 되므로 1984. 12. 31전에 하천법 제2조제1항제2호 가목의 규정에 의하여 하천구역으로 된 토지 또는 1971. 7. 19전에 제방이 축조된 지역에서 법률 제2292호 하천법 개정법률의 시행으로 국유로 된 제외지안에 있는 토지의 등기부등본상의 소유자는 그 토지에 대하여 소유권을 가지지 못하고 단순히 특별조치법에 의한 보상청구권만을 가질뿐이다. 일반적으로 보상청구권은 物權이 아니고 債權이므로 청구권 발생 당시의 가격을 기준으로 보상하는 것이 타당할 것이나 특별조치법 제6조에서는 보상청구권이 소멸되어 보상을 받지 못한 경우에 그 손실의 평가기준에 대하여 특별히 규정하고 있다. 그 규정내용을 보면 보상청구권의 평가는 1)평가당시의 가격을 기준으로 하되, 2)편입당시의 지목4) 및 이용상황, 3) 당해토지의 대한 공법상제한, 4) 현실의 이용상황 및 5) 유사한 인근토지의 정상가격 등을 고려하여야 한다고 규정하고 있다. 다시 말하면 보상청구권을 토지소유권과 유사한 것으로 보고 특별한 규정을 두고 있는 것이다.
1) 평가당시의 가격기준
하천구역으로 편입된 토지는 하천법 제3조의 규정에 의하여 私權이 소멸되고 단순히 보상청구권 만이 있게 되므로, 그 보상청구권이 발생되는 시점 즉, 하천구역 편입당시의 가격을 기준으로 하고 여기에 일정이자율 등을 적용하여 산정된 이자상당액 등을 가산하여 지급하는 것이 일반적인 방법이라고 할 수 있겠으나, 특별조치법 제6조에서는 당해토지에 대한 소유권이 있는 것으로 의제하여 평가당시의 가격을 기준으로 보상하도록 특별히 규정하고 있다. 이는 소멸한 私權에 대한 정당한 보상을 하고자 하는 입법취지로 해석되며, 공공용지의취득및손실보상에관한특례법(이하 "공특법"이라 한다) 시행규칙 제6조제7항의 규정에 의한 미불용지의 평가기준과 유사한 개념이라 할 수 있다.
2) 편입당시 지목 및 이용상황
하천구역에 편입된 토지를 평가당시의 가격을 기준으로 평가하는 경우에는 토지의 특성조사는 기본적으로 보상대상이 되는 토지의 사권이 소멸된 시점인 하천구역 편입당시의 이용상황 등을 기준으로 하는 것이 평가의 일반이론이나 판례(대법원 1997. 5. 30선고 96다 52496판결)3)의 입장 등에 비추어 타당하다. 따라서 특별조치법 제6조의 규정에 의하여 보상청구권을 평가함에 있어서 편입당시의 지목 및 이용상황의 확인은 매우 중요하다. 일반적으로 편입당시의 지목 및 이용상황은 하천관리청이 평가의뢰서에 제시한 내용에 따르나 감정평가사의 입장에서도 보상청구권의 적정평가를 위하여 이를 확인하는 과정이 필요할 때가 있다. 편입당시의 지목 및 이용상황을 확인함에 있어서 "편입당시"의 해석과 "편입시점"의 판단이 중요한 요소가 된다.
ｏ편입당시의 해석
"편입당시"의 해석에 있어서는 두 가지 견해가 대립되고 있다.5)
그 하나는 "편입당시"를 당해토지가 하천구역으로 되기 직전으로 보는 견해이고, 다른 하나는 하천구역으로 된 시점당시로 보는 견해이다. "편입당시"를 하천구역으로 되기 직전으로 보는 견해는 미불용지의 평가와 동일시 하는 개념이다. 국가는 公物인 하천을 적극적으로 관리할 의무가 있으므로 설사 自然力에 의하여 하천구역으로 되었다고 하더라도 보상의 일반이론에 따라 하천구역으로 될 당시 즉,하천구역으로 되기 직전의 이용상황 등을 기준으로 평가하는 것이 타당하다는 견해이다. 이에 반하여 "편입당시"를 하천구역으로 된 시점당시로 보는 견해는 첫째, 하천구역으로 된 것이 하천공사 등 人工力에 의하지 아니하고 自然力에 의한 것으로서 하천법 제3조의 규정에 의하여 사유토지가 국가로 소유권이 이전됨에 따라 특별조치법에 의한 보상청구권이 발생된 것이므로 당연히 소유권의 이전사유가 발생된 시점, 즉 하천구역으로 된 시점 당시의 이용상황 등을 기준으로 하여야 한다는 것이다. 만일, 하천구역으로 되기 직전의 이용상황 등을 기준으로 보는 견해에 따르면 하천법 제3조의 규정에 따라 원칙적으로 국유로 되지 않는 지방2급하천의 하천구역으로 된 토지나 소하천정비법에 의한 소하천구역으로 된 토지의 경우에도 소유권의 국가로의 이전 여부에 관계없이 하천관리청이 하천구역 등으로 되기 직전상태를 기준으로 보상하는 것이 형평성의 원칙상 타당하다는 논리가 성립된다는 것이다. 둘째, 특별조치법 시행령 제8조제3항에서는 하천관리청의 하천공사 또는 하천점용허가로 인하여 하천구역으로 편입된 토지에 대한 보상액의 산정에 있어서는 하천공사 또는 하천점용허가에 따른 공사직전의 지목 및 이용상황을 고려하도록 규정하고 있는데, 이것을 반대 해석하면 自然力에 의하여 하천구역으로 된 토지는 하천구역으로 된 시점 당시의 이용상황을 기준으로 평가하여야 한다는 논리가 성립된다. 이것에 대한 건설교통부의 질의회신(하계 1254-25845: 1990.9.29)은 "현재(보상을 위한 평가당시) 가격으로 보상하되 이용상태는 개인의 토지소유권이 그 토지가 하천에 편입됨으로 인하여 국유로 物權變動이 된 당시의 상태 즉, 질의의 경우 포락된 당시의 토지 이용상태를 기준으로 보상하는 것이 타당하다"고 하고 있어 하천구역으로 된 시점당시의 이용상황을 기준으로 평가하는 것이 타당하다는 유권해석을 하고 있다. 개인적으로도 같은 견해이며, 이 견해가 한국감정평가협회의 토지보상평가지침(이하 "토지보상평가지침" 이라 한다) 제39조에서 편입당시의 이용상황 등을 알 수 없을 경우에 현재의 이용상황을 기준으로 평가하는 것에 대한 논리적인 설득력을 부여한다고 본다. 왜냐하면 하천구역으로 된 이후에 하천공사 등에 의하여 형상변경이 이루어진 경우 등을 제외하고는 현재의 이용상황이 하천구역으로 된 시점의 이용상황과 유사한 것으로 볼 수 있기 때문이다. 다만, 여기에 예외가 있다. 하천관리청의 하천공사 또는 하천점용허가로 인하여 하천구역으로 편입된 토지는 하천공사 또는 하천점용허가에 따른 공사직전의 지목 및 이용상황을 고려하도록 특별조치법 제8조제3항에서 규정하고 있으며, 이에 대한 판례도 같은 입장이다.6)
ｏ 편입시점의 판단
하천구역 편입당시의 이용상황의 확인을 위한 "편입시점"의 판단은 하천관리청이 제시한 기준에 따르나 대상토지의 평가가격 결정에 있어서 매우 중요한 요인이 되므로 이를 명확히 하는 것이 필요하다. 법률 제2292호 하천법 시행일 (1971. 7. 19)전에는 流水의 하천이 당연히 국유로 된 것이 아니고 당시의 하천법에 의하여 건설부장관이 관리하는 하천구역의 인정을 공고함으로써 국유가 되어 비로소 私權이 소멸되었으므로 현행 하천법 제2조제1항제2호 가목 또는 다목에 해당되는 시점이 아니고 하천구역으로 공고된 시점을 편입시점으로 보아야 할 것이며, 그 공고시점의 지목 및 이용상황을 편입당시의 지목 및 이용상항으로 보는 것이 판례(대법원 1995.4.25 선고94재다260판결)의 입장 등에 비추어 타당하다. 따라서 1971. 7. 19전에는 현행 하천법 제2조제1항제2호 가목 또는 다목에 해당된 경우에도 당시 하천법의 규정에 의하여 하천구역으로 공고되지 아니하였을 때에는 流水河川 등이 법률의 규정에 의하여 당연히 하천구역으로 되도록 규정한 법률 제2292호 하천법의 시행일(1971.7.19)이 비로소 편입시점이 될 것이며, 그 하천법의 시행일(1971. 7. 19)현재의 지목 및 이용상황을 편입당시의 지목 및 이용상황으로 보는 것이 타당할 것이다.
3) 당해토지에 대한 공법상제한
용도지역·자구·구역 등 공법상제한은 토지의 평가가격 결정에 있어서 중요한 요소가 된다. 따라서 특별조치법에 의한 대상토지의 평가시에도 용도지역 등 공법상제한의 판단은 매우 중요한데 특별조치법 제6조제1항에서는 당해토지의 공법상제한을 편입당시의 지목 및 이용상황과 현실이용상황의 중간에 두어 그 공법상제한을 편입당시를 기준으로 고려하여야 하는 것인지 아니면, 평가당시를 기준으로 고려하여야 하는지가 분명하지 않다. 공법상제한을 판단함에 있어서는 두가지 견해가 대립되고 있다. 그 하나는 특별조치법에 의한 소멸된 사권에 대한 보상은 하나의 보상청구권으로서 그 보상청구권이 발생되는 시점인 편입당시의 이용상황 등을 기준으로 평가하는 것이 타당하므로 그 공법상제한도 편입당시를 기준으로 판단하는 것이 타당하다는 견해이다. 다른 하나는 설사 보상청구권이라 하더라도 특별조치법 제6조에서는 하천구역으로 된 토지의 보상청구권에 대한 평가기준을 특별히 규정하고 있고, 그 보상청구권은 청구권 발생시점인 편입당시의 가격이 아니고 평가당시의 가격을 기준으로 하는 것이므로, 비록 이용상황 등 토지의 특성조사를 편입당시를 기준으로 한다 하더라도 공법상제한은 미불용지의 평가의 경우와 같이 평가당시를 기준으로 판단하는 것이 타당하다는 견해이다.
개인적인 견해로는 평가당시의 용도지역을 기준으로 하되 하천구역으로 된것에 따른 공법상제한은 하천구역안에서의 행위제한이 궁극적으로 하천의 정비·보전 등을 직접목적으로 한 것으로 볼 수 있으므로, 보상평가의 일반이론이나 판례(대법원 1997.5.30 선고 96다52496 판결)의 입장 등에 비추어 고려하지 않는 것이 타당하다고 본다. 공법상제한의 확인을 평가당시를 기준으로 할 것인지 아니면, 편입당시를 기준으로 할 것인지는 하천구역안에서는 실제로 공법상 용도지역의 변경이 거의 없을 것이므로 크게 실익이 없을 것이나, 그 보상청구권의 대상이 폐천부지로 된 경우에는 편입당시와 평가당시의 용도지역이 다를 수가 있으므로 평가가격의 결정에 있어서 상당한 영향을 미치게 된다. 이것에 대하여는 뒷부분(폐천부지의 평가)에서 좀 더 자세히 알아보기로 한다.
4) 현실의 이용상황7)
특별조치법 제6조의 규정에 의한 보상액의 평가시에는 편입당시의 지목 및 이용상황 이외에 평가당시의 현실의 이용상황도 함께 고려하도록 규정하고 있다. 그러나, 앞에서 설명한바와 같이 평가의 일반이론이나 판례의 입장 등에 비추어 편입당시의 이용상황을 명확히 알 수 있는 경우에는 현실의 이용상황은 고려하지 않는 것이 타당할 것이다. 편입당시의 지목 및 이용상황을 알 수 없는 경우 또는 하천관리청으로부터 편입당시의 지목 및 이용상황이 기재되어 평가의뢰된 경우에도 그 편입당시의 지형·지세 등 토지특성조사가 사실상 곤란한 경우 등에는 현실의 이용상황은 편입당시의 이용상황 등을 확인하는데 있어서 유용한 기준이 된다고 할 수 있다. "편입당시"의 해석을 하천구역으로 된 시점당시로 보는 견해에 따르면 하천구역으로 된 이후에 하천관리청의 하천공사 또는 하천점용허가 등으로 형상이 변경된 경우를 제외하고는 편입당시의 이용상황과 현실의 이용상황이 거의 유사하다고 볼 수 있기 때문이다. 따라서, 하천구역으로 된 이후에 하천관리청의 하천정비공사 등으로 인하여 현실의 이용상황이 편입당시의 이용상황보다 현저히 좋아졌거나 나빠진 때에는 현실의 이용상황을 기준으로 평가할 경우 보상대상자에게 부당한 이득을 주거나 손해를 입히는 결과가 되므로 이때에는 특히 유의할 필요가 있다. 반면에 하천구역으로 된 이후에 하천관리청의 하천정비공사 등에 의하지 아니하고 편입당시의 소유자 즉, 보상대상자가 하천점용허가 등을 받아 改良行爲 등을 위한 有益費의 지출을 한 경우에는 이를 보상액 평가시에 고려할 수 있는지가 문제인데 특별조치법 제6조제1항에서 편입당시의 지목 및 이용상황과 함께 현실의 이용상황도 고려하도록 규정한 점 등으로 보아 공공사업의 시행시에 공특법시행규칙 제9조의 규정에 의한 개간비 등을 따로 보상하지 않는 한 이를 현존하는 금액범위 안에서 보상액 평가시에 고려하는 것이 현실보상 내지 정당보상 측면에서 타당하다고 볼 수 있다.8)
5) 유사한 인근토지의 정상가격
"유사한 인근토지"라 함은 편입당시의 지목 및 이과 유사한 토지로서 대상토지의 인근지역에 있는 토지를 말한다. 다시 말하면 편입당시의 이용상황이 농경지인 경우에는 인근지역에 있는 농경지가 유사한 인근토지가 될 것이고, 고수부지, 모래밭·개펄, 물이 흐르는 토지 등의 경우에는 인근지역에 있는 유사한 상황의 토지가 유사한 인근토지가 될 것이다. 편입당시의 이용상황이 고수부지, 모래밭·개펄 또는 물이 흐르는 토지 등은 인근지역에 유사한 인근토지가 있을 수 있겠으나, 이러한 토지는 그 용도적 특수성 등으로 인하여 표준지 공시지가가 공시되어 있지 아니하거나 정상가격을 알 수 없는 경우가 대부분이며, 농경지인 경우에는 인근지역에 농경지의 표준지의 공시지가가 공시되어 있고 정상가격 수준도 알 수는 있을 것이나 그 농경지가 순수농경지대가 아닌 도시계획구역안의 이행지지역안에 있는 경우에는 공법상 용도지역이나 주위환경 등이 다른 경우가 많고 지가수준도 순수농경지의 가격수준을 크게 벗어나 유사한 인근토지의 범위에 포함시킬 수 없는 경우가 많을 것이다. 이 경우에는 동일수급권안의 유사지역 즉, 동일수계의 권역 등으로 그 범위를 확대하여 부당하게 고가평가 되는 사례가 발생되지 않도록 특히 유의하여야 할 것이다.
다. 평가방법 ( 토지보상평가지침을 중심으로)
하천구역으로 된 토지의 특별조치법에 의한 평가는 하천구역으로 된 시점, 편입당시의 지목 및 이용상황, 유사한 인근토지의 정상가격 등을 명확하게 알 수 없는 경우가 많아 실제 평가에 있어서는 많은 애로사항이 있고, 감정평가사에 따른 평가가격의 격차가 심한 경우가 많이 발생되고 있는 것이 현실이다. 이러한 문제점을 해소하고자 토지보상평가지침 제39조에서는 하천구역 등 안에 있는 토지의 평가기준 및 평가방법 등에 관하여 나름으로 定型化를 시도하고 있다. 그 내용을 요약하면 특별조치법 제2조의 규정에 의한 보상대상 토지에 대한 평가는 같은법 제6조의 규정에 따르되, 편입당시의 지목 및 이용상황을 알 수 없는 경우에는 현재의 이용상황을 편입당시의 이용상황으로 보며, 인근 유사토지의 정상가격을 알 수 없는 경우에는 인근지역에 있는 표준적인 이용상황9)의 토지에 대한 적정가격을 구하고 여기에 현재의 이용상황에 따라 일정비율을 적용하여 평가가격을 구하는 방법이다. 이 일정비율은 평가업계의 관행을 수치화한 것으로 이 기준에 따라 평가가 이루어지고 있는 것이 현실이다.
1) 인근토지에 대한 적정가격
토지보상평가지침 제39조제5항에서는 인근토지를 "당해토지가 하천구역에 편입되지 아니하였을 경우에 예상되는 인근지역에 있는 표준적인 이용상황의 토지로서 공법상 용도지역이 같은 토지를 말한다." 라고 규정하고 있다. 다시 말하면 편입당시의 이용상황이 농경지가 아닌 고수부지, 모래밭·개펄 또는 물이 흐르는 토지 등의 경우에는 그 용도적 특수성 등으로 인하여 인근지역에 유사한 이용상황의 토지에 대한 표준지 공시지가가 공시되어 있지 아니할 뿐만 아니라 적정가격 수준도 알 수 없는 경우가 대부분이다. 이러한 경우에는 하천구역 밖에 있는 토지로서 하천구역에 편입되지 아니하였을 경우에 예상되는 인근지역에 있는 표준적인 이용상황의 토지(예:농경지)를 표본지로 선정하고 표준지 공시지가를 적용하여 인근토지의 적정가격을 구한다.
이 방법은 편입당시 또는 현재의 이용상황과 유사한 이용상황의 공시지가 표준지가 인근지역에 없는 경우에 부득이하게 이용하는 방법으로서 비도시지역의 순수농경지대에서는 실용성이 있는 방법이라 할 수 있겠으나, 도시지역안에서는 하천구역 밖에 용도적 관점에서 유사한 인근지역이 존재하지 않은 경우가 많을 뿐만 아니라 설사 존재한다 하더라도 그 지역이 이행지지역인 경우에는 인근토지의 적정가격이 과다평가될 우려가 있고 이것이 하천편입토지의 과다평가로 이어지게 될 수 있다. 따라서 이 경우에는 인근토지의 적정가격 산정을 위한 비교표준지 선정범위를 토지보상평가지침 제9조제3항의 규정 등을 적용하여 동일수급권안의 유사지역( 예:동일수계의 권역 )으로 확장하는 것이 바람직할 것이다.10)
2) 일정비율
토지보상평가지침은 하천구역으로 된 토지를 특별조치법에 의하여 평가함에 있어서 편입당시의 이용상황 등을 알 수 없거나, 편입당시의 이용상황 등과 유사한 토지의 평가당시의 적정가격을 알 수 없는 경우에 있어서 현재의 이용상황을 기준으로 농경지, 제방·고수부지, 모래밭·개펄, 물이 흐르는 토지 등으로 분류하고, 그 이용상황에 따라 인근토지의 적정가격에 일정비율을 적용하여 평가가격을 결정하는 방법을 제시하고 있다. 그 내용을 요약하면 농경지는 인근토지 적정가격의 7/10이내 ( 도시계획구역안은 1/2이내), 제방·고수부지는 1/3이내, 모래밭·개펄은 1/5이내, 물이 흐르는 토지는 1/10이내이다. 여기에서 이용상황별 일정비율은 上限개념을 정한 것이므로 같은 이용상황으로 분류된다고 하더라도 편입토지의 지형·지세나 주위환경, 인근토지의 적정가격 수준 등을 고려하여 일정비율을 적정하게 하향조정하는 절차가 필요하다. 특히 농경지에 비하여 경제적 효용가치가 현저히 떨어지는 고수부지, 모래밭, 개펄, 물이 흐르는 토지 등의 가치가 인근토지의 적정가격에 연동될 경우에는 과다평가될 우려가 있으므로 일정비율의 적용에 있어서 신중을 기할 필요가 있다.11) 예를 들면 현재의 이용상황이 고수부지인 경우에 지형·지세 등 주위환경으로 보아 농경지 등 다른 용도로의 전용이 사실상 곤란한 경우에는 모래밭·개펄에 적용하는 율 수준으로 하향 조정하는 것이 필요하다고 본다.12) 토지보상평가지침에서는 도시계획구역안에 있는 농경지의 경우 그 일정비율을 7/10이내에서 1/2 이내로 하향조정하고 있는데 이는 도시계획구역안에 있는 농경지는 일반적으로 이행지적 성격이 있고, 도시계획구역의 하천구역안에 있는 농경지는 하천구역으로 인한 공법상제한을 고려하지 않는다 하더라도 최유효이용이 농경지인 경우가 대부분이라는 점 등이 고려된 것으로 보인다. 이러한 관점에서 보면 토지보상평가지침에서 제방·고수부지, 모래밭·개펄, 물이 흐르는 토지의 일정비율이 도시계획구역안과 기타지역이 차이가 없는 것은 불합리하므로 개선될 필요가 있다고 본다. 따라서 고수부지 등이 도시계획구역 안에 있을 경우에는 일정비율의 적용을 최소한 농경지의 변동분(0.7 - 0.5/0.7 ≒약30%) 만큼 하향조정하는 것이 필요하다고 본다.
또한 현재의 이용상황이 제방부지인 토지는 하천정비공사 등으로 편입당시의 이용상황과 다른 경우가 많으나 河心측으로부터 제내지 쪽에 가까웁게 위치한 점 등이 고려되어 고수부지와 같은 율로 정한 것으로 보이므로 실제 일정비율의 적용에 있어서는 제방 안팎으로 인접된 토지의 이용상황과 지형·지세 등을 고려하여 제방이 축조될 당시의 이용상황에 맞는 적정한 율을 적용하여야 할 것이다.
라. 폐천부지의 평가
하천구역으로 된 이후에 사실상 폐천이 되어 현재 농경지 등으로 이용되고 있다고 하더라도 개인의 소유권이 회복되지 아니하므로 이 경우에도 특별조치법의 적용대상이 된다. 하천구역으로 편입된 이후에 폐천부지로 된 것은 자연의 유수의 흐름에 따라 자연적으로 이루어질 수 있겠으나 하천관리청의 하천의 직선화공사 등 人工力에 의하여 폐천부지로 되고, 이 폐천부지를 하천관리청이 농경지 등으로 매립·조성한 경우가 대부분이라 할 수 있다.
특별조치법에 의한 폐천부지의 평가의 경우에도 당연히 종전의 하천구역에 편입당시의 이용상황을 상정하여 평가한다. 그러나 폐천부지로 된 이후에 농경지 등으로 매립·조성이 되어 편입당시의 토지의 이용상황을 상정하여 평가하기가 사실상 곤란하여 부득이 현재의 이용상황을 기준으로 평가하는 경우가 발생하게 된다. 이 경우에는 당해토지에 대한 평가당시의 적정가격에서 하천관리청 등이 당해 폐천부지의 매립·조성에 소요된 비용(제방축조비용을 포함한다. 이하같다.)을 뺀 가격으로 하되, 당해토지의 적정가격에 매립·조성에 소요된 비용 이외에 당해공사로 인한 개발이익13)이 포함되어 있는 경우에는 이를 배제한 가격으로 한다(토지보상평가지침 제39조제3항). 그러나 실제에 있어서는 매립·조성에 소요된 비용과 개발이익의 산정이 시일의 경과 등으로 사실상 곤란한 경우가 대부분이다. 이 경우에 토지보상평가지침에서는 매립·조성된 상태로 있는 평가시점 당시의 인근토지의 적정가격에 일정비율을 적용하여 구하는 방법을 제시하고 있는데 그 내용을 보면 매립·조성된 토지가 농경지인 경우에는 인근토지에 대한 평가가격의 7/10이내(도시계획구역은 1/2이내), 기타 토지인 경우에는 1/3 이내로 평가할 수 있도록 규정하고 있다(토지보상평가지침 제39조 제4항). 따라서 폐천부지를 이 규정에 근거하여 인근토지의 적정가격에 일정비율을 적용하여 평가할 경우에는 폐천부지의 매립·조성의 정도, 제방축조연도 및 그 상태, 인근토지가 종전의 토지구획정리사업법에 의한 토지구획정리사업시행지구 등안에 있는 경우에는 그 환지비율 등과 기타 제방축조공사 등으로 인한 주위환경 변동 등에 따른 개발이익의 정도 등을 면밀히 분석·검토하여 일정비율을 정하는데 있어 신중을 기할 필요가 있다. 여기에서 한 두가지 검토해 볼 부분이 있다. 그 하나는 하천구역으로 된 이후에 제방축조공사 등으로 폐천부지가 되었고 주위환경 등이 변동됨에 따라 공법상의 용도지역이 변경 (예: 자연녹지지역 --> 주거지역) 된 경우에 그 용도지역 변경에 따른 지가의 증가분을 개발이익에 포함할 것인가 여부 등에 관한 것이고, 다른 하나는 하천구역으로 편입된 토지의 보상청구권자가 폐천부지의 점용허가 등을 받아 개량행위 등을 위한 有益費의 지출이 있는 경우에 이 유익비를 현존하는 가격범위안에서 평가가격에 포함시킬 수 있는가에 관한 것이다.
1) 용도지역 변경에 따른 지가의 증가분 개발이익 포함 여부 등
페천부지의 특별조치법 제6조의 규정에 의한 평가에 있어서, 하천관리청의 제방축조공사 등으로 인하여 水流가 변경되어 폐천부지가 되었고, 그 페천부지의 매립·조성 등으로 주위환경 등이 변동됨에 따라 공법상 용도지역이 변경된 경우에 그 공법상 용도지역의 변경은 당해 제방축조공사 등의 시행에 따라 후발적 내지 부수적으로 이루어진 것으로서, 당해 제방축조공사 등의 시행을 직접 목적으로 하거나 그 시행에 따른 절차로서 이루어진 것으로는 볼 수 없을 것이므로 보상평가의 일반이론 등에 따라 미불용지 평가의 경우와 같이 평가당시의 공법상 용도지역을 기준으로 평가하는 것이 타당하다고 본다.14) 그러나 그 공법상 용도지역이 변경된 것에 따른 지가의 증가분을 하천관리청의 제방축조공사 등으로 인한 개발이익의 범주에 포함시켜 이를 특별조치법에 의한 보상대상토지의 평가시에 배제하여야 할 것인지 여부에 대하여는 평가당시의 보상대상토지에 대한 공법상 용도지역의 확인과는 별개의 문제로서, 검토할 실익이 충분히 있다고 본다. 이에 대하여는 두 가지 견해가 대립되고 있다.
그 하나는 폐천부지의 용도지역 변경은 제방축조공사 등을 직접 목적으로 하거나 그 공사 등의 시행에 따른 절차로서 이루어진 것이 아니고 도시계획법에 의한 도시계획 변경절차 등에 의하여 따로 이루어진 것이므로 설사 제방축조공사로 인하여 폐천부지가 되었고 또 하천관리청의 매립·조성공사 등으로 인하여 용도지역이 변경될 여건이 조성되었다 하더라도 이를 제방축조공사 등에 따른 직접적인 개발이익으로 보는 것은 타당하지 않다는 견해이다. 다른 하나는 하천관리청의 제방축조공사 등에 의하여 폐천부지가 되었고 이 폐천부지의 매립·조성공사 등으로 인하여 용도지역이 변경될 여건이 조성되어 그 결과로 용도지역이 변경되었다면 그 용도지역의 변경에 따른 지가의 증가분을 개발이익에 포함시키는 것이 공공사업에 편입되는 토지의 보상평가에 있어 당해 공공사업으로 인한 개발이익을 배제하는 보상평가의 일반이론 등에 비추어 타당하다는 견해이다.15ㄹ) 개인적으로는 후자의 견해에 동의하나 이를 엄격하게 적용할 필요가 있다고 본다. 예를 들면 제방축조공사 시행전에 공법상 용도지역이 변경되었거나 하천관리청의 제방축조공사 등 인공력에 의하지 아니하고 수류의 변동 등 자연력에 의하여 폐천부지화가 되었고 이어서 제방축조공사 등이 이루어진 경우 기타 보상청구권자가 폐천부지의 점용허가 등을 받아 改良行爲 등을 함으로써 주위환경이 변동되었고 이에 따라 공법상 용도지역이 변경될 수 있는 여건이 실질적으로 조성된 경우 등에는 하천관리청의 제방축조공사 등으로 인하여 공법상 용도지역이 변경되었다는 相當因果關係 등을 객관적으로 입증하기가 사실상 곤란할 것이므로 이때에는 공법상 용도지역의 변경에 따른 지가의 증가분을 개발이익에 포함시키지 않는 것이 타당하다고 본다.
2) 유익비 지출액의 평가가격 포함여부
하천법 제2조제1항제2호 가목에 해당되어 하천구역으로 된 이후에 하천관리청의 하천공사 또는 홍수 기타 자연현상으로 하천의 流路가 변경되어 폐천부지가 된 토지에 대한 특별조치법에 의한 보상액 평가시에 보상청구권자가 점용허가 등을 받아 유익비를 지출하여 가격이 상승한 경우에 그 유익비의 지출상당액을 현존하는 범위안에서 보상평가액에 포함할 수 있는가에 관하여는 두 가지의 견해가 있다.
그 하나는 특별조치법에 의한 보상액의 평가는 앞에서 설명한 바와 같이 편입당시의 지목 및 이용상황을 기준으로 평가하는 것이 원칙이라는 점, 하천법시행령 제56조제2항의 규정에 의한 폐천부지의 당초 토지가격의 결정은 '편입당시의 토지와 유사한 토지의 양여당시 가격' 등을 기준으로 하고 있는점 등에 비추어 보상청구권자가 민법 제203조제2항의 규정에 의한 유익비상환청구권을 따로 행사하는 것은 별론으로 하고, 보상액의 평가가격에 유익비 지출상당액을 포함하지 않는 것이 타당하다는 견해이다. 다른 하나는 특별조치법 제6조의 평가기준에서 편입당시의 지목 및 이용상황과 함께 현실의 이용상황도 고려하도록 규정하고 있는 것은 이러한 상황을 염두에 둔 것으로 해석될 수 있고, 국유재산법 제37조제5항에서도 국유지의 매각가격 결정에 있어 정당한 점유자 등이 지출한 개량비상당액을 매각가격에서 공제하고 있는 점 기타 하천법 제56조제3항에서 하천공사를 시행한자가 폐천부지 등에 유익비를 지출하여 폐천부지의 가격이 상승한 경우에 현존하는 가격의 증가분을 감정가격에서 공제하고 있는 점 등에 비추어 폐천부지가 다른 공공사업 등에 편입되어 공특법시행규칙 제9조의 규정에 의하여 따로 개간비 보상을 받는 경우 등 특별한 사정이 있는 경우를 제외하고는 보상액의 평가가격에 포함하는 것이 타당하다는 견해이다. 개인적으로는 특별조치법 제6조제1항에서 현실적인 이용상황을 고려하도록 규정하고 있는 것은 정당보상 내지 하천편입토지 평가의 특수성 등을 고려한 것으로 보아 후자의 견해에 동의한다. 그러나 실제평가에 있어서는 보상청구권자가 정당한 점용허가를 받았는지, 유익비의 지출행위를 한자가 보상청구권자와 동일인인지 기타 공특법시행규칙 제9조의 규정에 의한 개간비 보상 등을 따로 받았는지 여부 등에 대한 충분한 검토가 필요하다고 본다.
2. 하천법 제74조의 규정에 의한 보상평가
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법률 제5893호 하천법률('99. 2. 8) 제74조제1항에서는 법률 제2조제1항제2호 가목에 해당되어 새로이 하천구역(지방2급하천의 하천구역을 제외한다)으로 되었거나 제2조제1항제2호 라목의 규정에 의하여 하천구역으로 지정된 토지에 대한 보상규정을 두고 있고, 같은법 제74조제2항에서는 하천예정지의16) 지정이나 하천관리청이 시행하는 하천공사 등으로 인하여 손실을 받은자에 대한 보상규정을 두고 있다.
다시 말하면, 하천법 제74조제1항은 자연의 유수로 인하여 새로이 하천구역으로 된 토지의 구역 및 그 구역과 일체로 관리할 필요가 있는 토지의 구역에 대한 보상규정이고, 제2항은 하천관리청의 인위적인 공사 등에 의하여 하천구역 또는 하천예정지로 편입되는 토지에 대한 보상규정이다.
가. 하천법 제74조제1항의 규정에 의한 평가
하천법 제74조제1항은 법률 제3782호 하천법 개정법률 시행일(1984. 12. 31 )이후에 하천법 제2조제1항제2호 가목에 해당되어 새로이 하천구역으로 되었거나, 같은법 제2조제1항제2호라목의 규정에 의하여 하천구역으로 지정된 토지에 대한 보상규정으로서,17) 평가방법 등에 관한 구체적인 규정을 두고 있지 아니하나 하천법시행령 제55조제2항에서는 폐천부지 등을 새로이 하천구역으로 된 토지와 교환시에 새로이 하천구역으로 된 토지의 가격은 '편입당시의 토지가격에 교환시까지의 국토이용관리법시행령 제45조의2 제1항의 규정에 의한 지가변동치를 가산한 금액 또는 인근에 위치한 편입당시 토지와 유사한 토지의 교환당시의 가격'을 기준으로 하도록 규정하고 있어 이를 준용할 수 있을 것으로 본다. 그러나 실제평가에 있어서는 유사한 토지에 대한 평가기준의 일관성 측면 등을 고려하여 특별조치법 제6조의 규정을 준용하고 있는 것이 현실이며, 이 특별조치법 제6조의 규정에 의한 평가가격이 하천법시행령 제55조제2항에서 규정한 것 중에서 '편입당시 토지와 유사한 토지의 교환당시의 가격'과도 상충되지 않는다. 토지보상평가지침 제39조에서도 하천법 제2조제1항제2호가목 등에 해당되어 새로이 하천구역으로 편입된 토지의 평가시에는 특별조치법 제2조의 규정에 의한 보상대상 토지의 평가시와 실질적으로 같은 평가기준을 적용하거나 준용하도록 하고 있다. 따라서 평가당시의 가격을 기준으로 하되 토지의 특성조사는 자연의 유수 등에 의하여 하천구역으로 된 시점당시 즉, 편입당시의 이용상황에 따른다.18) 기타 공법상 제한의 확인 등 평가기준과 평가방법 등은 특별조치법에 의한 손실보상 대상토지의 평가에서 설명한 내용과 같다.
나. 하천법 제74조제2항의 규정에 의한 보상평가
하천법 제74조제2항은 하천관리청 등의 하천공사 등 공공사업에 의하여 하천법 제2조제1항제2호 나목의 하천부속물의 부지로 되거나 다목의 제외지로 된 토지 및 하천예정지의 편입토지 등에 대한 보상규정으로서 공특법령 및 토지수용법령의 관계규정과 보상평가의 일반이론에 따라 평가한다.19)
따라서 이 경우에는 계약체결 당시 또는 수용재결 당시의 가격를 기준으로 평가한다.
3. 미불용지의 평가
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하천관리청의 인위적인 하천공사 등 공공사업에 의하여 하천구역에 편입되었으나 보상금이 지급되지 아니한 미불용지에 대한 평가는 공특법시행규칙 제6조제7항의 규정이 적용된다. 따라서 이 토지의 평가는 하천공사에 편입될 당시의 이용상황 즉, 하천공사로 인한 하천구역에 편입되기 직전의 이용상황을 기준으로 평가하되, 편입될 당시의 이용상황을 알 수 없는 때에는 편입될 당시의 지적공부상 지목과 유사한 인근토지의 이용상황 등을 참작하여 평가한다. 하천구역으로 편입될 당시의 이용상황을 상정함에 있어서는 편입당시의 지목, 실제용도, 지형, 지세, 면적 등의 개별요인을 고려하여야 하며, 가격시점은 계약체결 당시를 기준으로 하고 공법상 제한이나 주위환경 기타 공공시설과의 접근성 등은 하천공사 등의 시행에 따른 절차 등으로서 변경된 경우를 제외하고는 가격시점을 기준으로 한다.(토지보상평가지침 제32조제2항) 따라서 하천구역으로 된것에 따른 공법상제한은 당해공공사업의 시행에 따른 것으로 볼 수 있으므로 그 제한사항은 고려하지 아니하며, 하천공사 등에 의하여 하천구역으로 된 이후에 국토이용관리법이나 도시계획법의 규정에 의하여 용도지역이 변경된 경우에는 당해공공사업의 시행에 따른 절차로 변경된 것으로 볼 수 없을 것이므로 가격시점 당시를 기준으로 한다.
하천구역에 편입된 미불용지를 평가함에 있어서 유의할 점은 하천관리청 등의 인위적인 공사에 의하지 아니하고 자연의 유수로 인하여 하천구역으로 된 이후에 제방축조공사 등에 의하여 제방부지로 편입된 경우에는 당연히 특별조치법 제6조의 규정을 적용하거나 준용하여 평가하는 것이 타당할 것이다.
4. 지방2급하천의 하천구역 및 소하천구역안에 있는 토지의 평가
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가. 지방2급하천의 하천구역 안 토지
하천법 제2조의 규정에 의한 지방2급하천은 국가하천이나 지방1급하천의 경우와는 달리 원칙적으로 하천법 제3조의 규정이 적용되지 아니하므로 하천관리청이 하천공사 등으로 편입되는 토지에 대한 보상을 한 경우를 제외하고는 국유로 되지 아니하며, 토지의 소유권을 그대로 가지게 된다.20) 따라서 자연의 유수로 인하여 지방2급하천의 하천구역으로 된 경우에는 특별조치법 제2조나 하천법 제74조제1항의 규정에 의한 보상대상이 되지는 못한다. 그러나, 하천관리청의 인위적인 하천공사 등으로 인하여 하천구역이 되었거나, 하천법 제2조제1항제2호 라목의 규정에 의한 지방2급하천의 지정하천구역이 된 경우에는 하천법 제74조제2항 또는 제1항의 규정에 의하여 보상대상이 되므로 결국 하천관리청의 하천정비공사 등에 의하여 실질적으로 보상대상이 된다. 지방2급하천의 하천구역안에 있는 토지는 원칙적으로 평가당시 즉, 하천공사에 편입될 당시 또는 지정하천으로 될 당시의 이용상황을 기준으로 평가한다. 따라서 지방2급하천의 하천구역안에 있는 사유토지 또는 하천예정지로 지정된 토지가 하천공사 등 공공사업에 편입될 경우에는 그 공공사업에 편입될 당시 즉, 평가당시의 이용상황을 기준으로 평가한다. 예를 들면 자연의 유수로 인하여 하천구역으로 된 경우에 있어서 국가하천이나 지방1급하천구역 안에 았는 토지는 평가당시의 가격을 기준으로 하되 하천구역으로 된 시점당시의 이용상황을 상정하여 평가하게 되나, 지방2급하천의 하천구역 안에 있는 토지는 하천공사 등에 편입될 당시 즉, 평가당시의 이용상황을 기준으로 평가한다. 다만, 당해토지가 미불용지에 해당되는 경우에는 종전의 공공사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가함은 물론이다. 그리고, 공법상 제한사항의 확인도 평가당시를 기준으로 한다. 다만, 하천구역안에서의 행위제한은 하천의 정비·보전 등을 직접 목적으로 한 것으로 볼 수 있을 것이므로 하천정비공사의 시행으로 하천구역으로 된 것은 물론 자연의 유수 등에 의하여 하천구역으로 된 경우에도 그 공법상제한을 받지 아니한 상태를 기준으로 평가하는 것이 타당하다고 본다. 또한 토지보상평가지침 제39조 제6항에서는 고수부지, 모래밭·개펄, 물이 흐르는 토지 등과 같이 평가당시의 이용상황과 유사한 인근토지의 적정가격을 알 수 없을 때에는 인근지역에 있는 표준적인 이용상황의 토지의 적정가격을 구하고 여기에 일정비율을 적용하여 평가할 수 있도록 규정하여 자연의 유수로 인하여 지방2급하천의 하천구역으로 된 토지에 대한 평가가격이 국가하천이나 지방1급하천의 하천구역으로 된 토지의 특별조치법 제6조 규정에 의한 평가가격과 균형이 유지되도록 하고 있다.
나. 소하천구역안 토지
소하천정비법에 의한 소하천은 하천법의 적용 또는 준용을 받지 아니하므로 하천관리청에 의하여 소하천으로 지정·고시되었거나 자연의 유수로 인하여 소하천구역으로 된 것만으로는 바로 보상평가의 대상이 되지 못한다. 그러나 하천관리청은 소하천정비에 관한 계획 등을 수립하여야 하며, 소하천정비를 시행하기 위하여 필요한 때에는 그 정비가 시행되는 구역안의 토지를 수용·사용할 수 있도록 소하천정비법 제12조에서 규정하고 있으므로, 결국 시기가 문제이지 자연의 유수로 인하여 소하천구역으로 된 토지를 포함하여 소하천구역안에 있는 토지는 소하천정비공사시에 보상평가의 대상이 된다. 이 경우에는 지방2급하천의 하천구역에 편입되는 토지의 경우와 마찬가지로 공특법령이나 토지수용법령의 관계규정에 따라 평가당시 즉, 하천정비공사에 편입될 당시의 이용상황에 따라 평가하며, 소하천구역안에 있는 사유토지가 도시계획사업 등 다른 공공사업에 편입되는 경우 또한 같다. 기타 공법상제한의 확인이나 토지보상평가지침의 적용 또는 준용 등은 지방2급하천의 경우와 같다고 할 수 있다.
5. 기타 소규모하천의 부지평가
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하천법에 의한 하천이나 소하천정비법에 의한 소하천이 아닌 것으로서 자연의 유수가 있는 소규모의 하천은 하천법 또는 소하천정비법에서 정한 공법상제한은 없고 私法上의 相隣關係에 따른 제한이 있을 뿐이다.
이러한 소규모의 하천이 도시계획사업 등 공공사업에 편입되는 경우에 그 부지에 대한 평가는 원칙적으로 공특법령이나 토지수용법령 등의 관계규정에 따르되, 사법상 相隣關係나 주위토지의 상황 등으로 보아 다른 용도로의 전환이 가능한 경우에는 그 용도전환에 소요되는 통상비용 등을 고려한 가격으로 평가하고, 다른용도로의 전환이 사실상 곤란한 경우 등에는 소하천구역안 토지의 평가기준이나 평가방법 등을 준용하는 것이 타당할 것이다.
따라서 이 소규모하천의 부지에 대한 보상평가의 경우에도 일반적으로 인근지역의 표준적인 이용상황의 토지에 대한 적정가격에 일정비율을 적용하는 방식으로 평가하게 되며, 지적공부상 지목이 하천으로 되어 있으나 그 규모가 특히 작아 구거의 기능과 사실상 유사한 것은 공특법 시행규칙 제6조의2제2항 규정 등 구거부지의 평가기준에 따라 평가하는 것이 타당할 것이다.
Ⅳ.맺 는 말
지금까지 하천구역 등안에 있는 토지에 대한 보상평가에 관하여 그 유형별로 살펴보았다. 하천구역 등안에 있는 토지의 평가시에는 하천구역 편입당시의 이용상황 등을 알 수 없는 경우가 많고, 설사 알 수 있다고 하더라도 고수부지, 모래밭·개펄, 물이 흐르는 토지 등과 같이 그 용도적 특수성 등으로 인하여 인근지역에 유사한 용도의 표준지 공시지가가 공시되어 있지 아니하여 당해토지의 적정가격을 알 수 없는 경우가 많으며 그 결과 적정보상가격의 결정에 있어서 많은 애로사항이 있는 것이 현실이다. 하천편입토지의 적정보상가격 결정과 가격평가의 일관성 유지 등에 도움이 되고자 이 주제를 선택하였고 가능한 한 현재 문제점으로 나타나고 있는 부분에 대하여 나름으로 해결책을 모색해보고자 하였으나 미흡한 점이 너무 많은 것을 스스로 느낀다. 이 글을 쓰면서 특별조치법에 의한 보상대상토지의 평가시에 인근지역 있는 표준적인 이용상황의 토지의 적정가격에 일정비율을 적용하여 평가가격을 결정하는 토지보상평가지침의 하천구역 등안 토지의 평가방법에 대하여 그 비율적용이나 인근토지의 범위설정 등에 있어서 몇 가지 보완할 필요성이 있다는 것을 깨닫게 되었다. 특히 도시계획구역안에서는 인근토지의 범위를 동일수급권안의 유사지역 즉, 동일수계의 권역 등으로 확대하고 토지이용상황에 따른 일정비율을 세분화하여 재조정하는 등 몇 가지 개선의견을 앞으로 협회에 제시할 생각이다. 지금까지 제시한 내용은 법령, 판례, 유권해석, 평가의 일반이론 등에 따라 나름으로 객관성과 합리성이 유지되도록 노력을 하였으나 일부 다른 의견이 있을 수 있으므로 실제 평가에 있어서는 세심하고 신중한 접근이 필요하다고 본다. 아무쪼록 이 글이 감정평가사 여러분의 하천구역 등안에 있는 토지의 보상평가시에 많은 도움이 되었으면 하는 바램을 가지면서 이 글을 맺는다. 끝.
[각 주]
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< 참 고 문 헌 >
- 한국감정평가협회 , 2002, 토지보상평가지침
- 임호정·김원보 , 2001, 공공용지보상실무, 부연사
- 한국감정원 , 2000, 보상평가(상)
- 한국감정평가연구원 , 2001, 하천편입토지의평가기준에 관한 연구
