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표준지 선정 및 분포기준의 문제점과 개선방안

A.I.의 증보된 "The Appraisal of Real Estate"의 특징 및 개요


표준지 선정 및 분포기준의 문제점과 개선방안

정 수 연 | 한국감정평가연구원 책임연구원, 배화여자대학 겸임교수


1. 서 론

    1989년 공시지가제도가 처음 도입된 이래로 12년이 지나면서 표준지 선정기준과 분포기준은 많은 변화를 겪어왔다. 표준지 선정 및 관리지침내의 표준지 선정 및 분포기준은 총 3차례 개정되었는데, 1997년 개정되어 현재에 이르고 있는 표준지 선정기준은 대표성, 중용성, 안정성, 확정성의 4가지 기준을 표준지 선정의 4대원칙으로 제시하고 있다. 또한 1995년 개정되어 현재까지 적용되어 오고있는 표준지 분포기준은 전국 각 시군구에 표준지를 배분하는데에 있어 대도시, 중소도시, 군지역으로 전역을 구분하고, 용도지역별로 배분밀도를 제시하고 있다.
    적정한 표준지의 선정과 배분은 표준지가 비교표준지로서의 역할을 한다는 점에 비추어볼때 개별공시지가의 적정성을 확보하기 위한 전제조건이며, 전체 공시지가제도에 있어 근본을 이루는 지점이라고 할수 있다. 개별필지의 토지특성 및 지가수준을 대표하지 못하는 표준지가 선정될 경우, 비교표준지의 선정또한 부적절하게 이루어질 수밖에 없고, 비교표준지에 따라 민감하게 변동하는 개별공시지가역시 적정산정이 불가능하기 때문이다.
    그러나 현행의 표준지 선정기준은 4대원칙의 개념자체가 추상적이고 애매모호하여 해당지역의 표준지를 선정하는데에 있어 실제지침으로서 거의 유명무실한 상태이다. 또한 전국 각지역에 대해 표준지를 배분하는데에 기준이 되는 표준지 분포기준은 지역특성을 무시한 단순 행정구역위주의 지역분류이고, 용도지역별 배분밀도는 해당지역의 지가분포의 검증이 결여된 직관적인 밀도라는 점 때문에 논리적 근거가 부족하다는 지적을 끊임없이 받아왔다.
    이러한 현실에도 불구하고 지금까지 공시지가제도의 개선에 관한 연구들중 표준지 선정기준의 개선이나 표준지 배분밀도의 적정성 확보에 대한 연구는 상대적으로 빈약한 실정이다.
    이러한 문제점에 주목하여 이 글에서는 표준지 선정 및 분포기준의 현황 및 문제점을 살펴보고, 개선대안을 모색함으로서 공시지가제도의 합리적인 발전방향을 제시해보고자 한다.


2. 표준지의 선정기준의 현황과 문제점

    (1) 표준지 선정기준의 변천과정

    현행 표준지 선정기준은 1989년 표준지의 선정 및 관리지침」이 처음 제정된 이래로, 3번에 걸친 개정이 있었으며, 현재 "제3장 표준지의 선정 및 관리"의 "제10조 표준지 선정기준"에 제시되어 있는 바에 따르면 다음과 같이 4가지의 기준을 만족하는 토지를 표준지로 선정토록 하고 있다.
    ▶대표성 : 일단의 토지의 지가수준을 대표할 수 있는 토지로서 인근 지역내 가격의 층화를 적절하게 반영하는 토지
    ▶중용성 : 토지의 위치, 이용상황, 형상, 면적 등이 표준적인 토지
    ▶안정성 : 표준지 선정대상지역의 일반적인 용도에 적합한 토지로서 그 이용상황이 일시적이 아닌 토지
    ▶확정성 : 다른 토지와 구분이 명확하고 위치를 쉽게 확인할 수 있는 토지

    이중 대표성은 1989년에는 "표준지 선정단위구역의 지가수준을 대표할수 있는 토지"에서 1994년에는 "표준지 선정대상지역의 지가수준을 대표할수 있는 토지"로 변경되었는데(아래의 표 참조), 이당시까지는 대표성을 일정구역으내의 개별토지에 대한 지가수준을 대표하는 토지로 정의하고 있었다. 그러나 1997년에 이르러서는 이러한 "구역"의 개념에서 "일단의 토지"로 변경되어 현재까지 이를 대표성의 정의로 사용하고 있다.
    중용성은 1989년 당시에는 "토지의 이용상황, 형상, 면적등이 표준적인 토지"로 정의되다가, 1997년에는 여기에 토지의 "위치"가 추가되었다. 안정성은 1989년에는 "당해표준지 선정 단위구역의 일반적인 용도에 적합한 토지로서 그 이용상태가 일시적이 아닌 토지"로 정의되다가, 1994년에는 선정단위구역이 아닌 "표준지 선정대상지역"으로 바뀌어 현재에 이르고 있으며 확정성은 1989년의 "다른토지와 구분이 명확하고 용이하게 확인할수 있는 토지"로 정의되어 현재까지 변경되지 않았다.
    문제는 이러한 4대 기준이 3차례 바뀌어왔음에도 불구하고 단어사용에 있어서의 약간의 변화말고는 크게 변화한 것이 없으며, 그 과정속에서 개선점으로 볼수 있는 바는 거의 없다는 것이다.

    <표1> 표준지 선정기준의 변천과정

    (2) 일본의 표준지 선정기준

    우리나라의 표준지 선정기준의 4대원칙은 사실상 일본의 선정원칙과 크게 다를바가 없다. 일본의 평성 13년 지가공시업무실시요령을 보면, 표준지 선정원칙으로 대표성, 중요성, 안정성, 확정성을 다음과 같이 제시하고 있다.

    ▶대표성 : 시정촌의 구역내에 적절하게 분포하고, 당해구역 전체의 지가수준을 가능한 대표할수 있는 토지
    ▶중용성 : 당해 근린지역 내에서 토지의 이용상황, 환경, 지적, 형상 등의 측면에서 중용적인 토지
    ▶안정성 : 가능한 한 토지이용상황이 안정된 근린지역에서 당해 근린지역의 일반적 용도에 적합한 토지
    ▶확정성 : 토지등기부, 주거표시, 건물, 지형등의 측면에서 명확하게 다른 토지와 구별되고, 아울러 용이하게 확인할수 있는 토지

    일본의 표준지 선정기준의 내용을 보면, 현재 우리나라의 표준지 선정관리지침에서 제시하고 있는 표준지 선정기준과 거의 유사한 내용이라는 것을 알수 있다. 그러나 문제는 일본은 이러한 표준지 선정기준 4대원칙이외에 세부적인 지침, 즉 표준지 선정시 고려해야 하는 개별요건들을 ①주택지, 상업지, 준공업지, 공업지 및 조정구역내 택지, ②택지예상지, ③현황임지, ④개발예정지 등으로 세분화하여 제시하고 있는 반면, 우리의 표준지 선정기준은 이러한 세부요건들을 제시하지 못하고 있다는 점이다.

    <표 2> 일본의 표준지 개별요인에 관한 요건


    (3) 현행 표준지 선정기준의 문제점

    ① 표준지 선정원칙의 추상성

    현행의 표준지 선정은 전술한 바와 같이 표준지 선정 및 관리지침상의 대표성, 중용성, 안정성, 확정성의 4대원칙에 근거하여 선정하도록 되어 있다. 그러나 이 4대원칙은 지나치게 추상적이어서 양적으로 객관화하여 실제로 적용하기에는 곤란하다.
    뿐만 아니라 4대원칙에 관한 간략한 언급정도로 그치고 있어 표준지 선정에 있어 표준지선정담당자의 자의적인 판단이 개입될 소지가 많다. 따라서 표준지 선정관련 업무담당자들이 표준지를 선정할시에 주관적인 선정에 의한 오류를 범하지 않도록, 그리고 표준지 선정시에 실제 지침으로서 도움이 될 수 있도록, 4대원칙 자체를 구체화시켜 4대원칙이 뜻하는 바를 정확히 전달할 수 있게 하는 것이 바람직할 것이다.

    ②표준지의 개별필지에 대한 표본개념의 결여

    표준지의 역할중 가장 중요한 것은 개별공시지가 산정시 비교표준지로서의 역할이다. 비교표준지는 일반토지의 예를 들면, "조사대상토지와 동일 용도지역안에 있는 유사가격권의 표준지중에서 조사대상토지와 토지이용상황이 같거나 도로접면이 유사한 표준지를 선정"토록 되어 있다. 이러한 비교표준지의 선정요령에 따라 비교표준지를 선정하기위해 전제되어야 하는 것은 바로 개별필지의 토지특성을 잘 반영하는 표준지가 유사가격권내에서, 그리고 동일토지이용상황을 가진 토지중에 존재하여야 한다는 것이다.
    그러나 현행의 표준지 선정4대원칙은 이러한 표본개념이 결여되어 있으며, 특히 "표준"이라는 용어의 애매모호함으로 말미암아 표본역할을 할수 있는 토지를 표준지로 선정하는데 있어 장애가 되기도 한다. 이는 특히 "중용성" 원칙에서 드러난다. "중용성"은 표준지가 "토지의 위치, 이용상황, 형상, 면적등이 표준적이어야 한다"고 규정하고 있으나 여기에서 "표준"이라는 단어 자체가 상식적으로 "standard"로 인식될 소지가 있어 토지특성중 특정항목, 예를 들면 토지의 형상중에는 '정방형'이 표준지로 선정될 우려가 있다.
    그러나 표준지의 주요기능은 개별지가 산정시의 비교표준지기능인데, 토지특성중 특정항목으로 치우쳐 표준지가 선정되면, 개별지가 산정시 적절한 비교표준지, 즉 개별필지의 토지특성에 가까운 표준지를 선정하는 것 자체가 어려워질수 있고, 이는 개별지가의 적정산정을 불가능하게 하는 요인이 될 수도 있다. 따라서 표준지 선정기준에 있어 표준지의 개별필지에 대한 표본으로서의 역할을 명시하는 것이 개별공시지가의 적정산정을 위하여 반드시 요구된다고 하겠다.


3. 표준지 분포기준의 현황과 문제점

    (1) 표준지 분포기준의 변천과정

    표준지 분포기준은 다음의 <표 3>와 같다. 표준지 분포기준은 행정상의 지역분류에 따라 243개 시군구중 서울, 인천, 울산, 대전, 대구, 광주, 부산의 7개도시를 대도시로, 그리고 나머지 시군구지역을 중소도시와 군지역으로 구분하고 있다. 그리고 각각에 대해, 주거지역,상업지역, 공업지역, 녹지지역, 준도시지역, 농림지역, 준농림지역, 자연환경보전지역, 기타(미지정지역)의 용도지역으로 재구분하여 100필지당 배분되는 표준지수를 정하여 표준지 배분밀도로 사용하고 있다.

    <표 3> 현행 개별토지 100필지당 표준지 분포기준
    표준지 분포기준은 총 3차례에 걸쳐 변화가 있었는데, 1989년 9월 시행당시에는 150,000필지의 표준지를 표준지와 지가산정대상토지와의 용도지역 또는 지목간 가격연계의 난이도를 기준으로 대도시지역(전체 표준지의 20%), 중소도시지역(14%), 군지역(66%)에 배분하고, 지역 내에서는 적용대상지역의 크기와 가격층화의 개념에 의하여 정한 km2당 용도지역 또는 지목별 표준지수를 기준으로 표준지의 분포를 결정하였다.
    1990년 11월에 시행된 지침에서는 지역별(대도시, 중소도시, 군지역),용도지역 또는 지목별로 지가산정대상토지 100필지당 분포기준을 정하여 표준지를 배분하였으며 이러한 분포기준은 현재까지 사용되고 있다.
    이상의 지역별, 용도지역 또는 지목별 표준지 분포기준은 1995년 1월 1일 기준 공시지가 표준지 선정시 한차례 개정된 이후 현재에 이르고 있다(<표 Ⅲ-2>참조).

    <표 4> 표준지 분포기준 변천과정


    (2) 지역별 표준지 배분방법의 문제점

    현행의 표준지 배분기준은 243개 시군구에 대해 도시규모에 따라 대도시, 중소도시, 군지역으로 구분한후 동일규모에 속하기만 하면, 즉 예를 들어 중소도시에 속하기만 하면, 무조건 동일한 배분밀도를 적용받도록 하는 방식으로 되어 있다.
    그러나 이에 대해 합리적이라고 생각하기 어려운 점은, 동일한 중소도시라 할지라도 농촌과 도시간 토지에 부여하는 가치가 다를수 있고, 공업도시와 소비도시에서 선호하는 토지특성이 상이할수 있음에도 불구하고 동일한 표준지수를 배분한다는 것이다.
    이러한 점 외에도 대도시에 속한다 하더라도 서울, 인천등의 수도권에 속하는 도시의 경우에는 나머지 6대도시와는 크게 지가에 있어서도 차이가 있고 발달정도 또한 격차가 있음에도 동일한 표준지배분밀도를 적용받고 있는 반면, 중소도시와 군지역은 사실상 그 규모에 있어 크게 차이가 난다고 하기 어려움에도 불구하고 오히려 구분되어 있다.
    표준지 배분기준을 현행의 골격대로 지역을 구분하고, 용도지역을 또 그 안에서 구분하여 배분해야만 한다면, 현행보다는 오히려 유사특성을 가진 지역들끼리 그룹을 지어 동일한 배분밀도를 적용받도록 하고, 서울, 인천, 경기등의 수도권은 나머지 시군구와는 발달정도가 높고 지가또한 높다는 점을 고려하여 하나의 그룹으로 하여 표준지 배분밀도를 정하여 주는 것이 오히려 타당하다고 할 것이다.

    (3) 용도지역별 표준지 배분방법의 문제점

    현행의 용도지역별 표준지 배분기준에서 나타나는 특징은 도시지역에 대해서는 비도시지역보다 더 많은 표준지를, 그리고 특히 도시지역중에서도 상업지역에 다른 용도지역보다 더 많은 표준지가 배분되도록 하고 있다는 것이다.
    표준지를 어느 지역에 더 배분하고, 덜 배분하는 것은 해당지역의 지가분포가 조밀한가 혹은 덜 조밀한가에 달려있다고 할 수 있다. 즉, A지역 지가의 격차가 B지역의 지가격차보다 크다면, A지역에는 더 많은 표준지를 배분하는 것이 당연할 것이다. 왜냐하면 지가의 격차가 크다는 것은 가격층화가 복잡하다는 것을 의미하기 때문이다.
    그러나 과연, 모든 시군구의 상업지역이 과연 다른 용도지역보다 가격층화가 더 복잡할 것인가? 현행의 표준지 배분밀도는 상업지역에 더 많은 표준지를 배분토록 하고 있는바, 이는 곧, 모든 시군구의 상업지역의 지가분포가 다른 용도지역보다 더 조밀하다는 것을 가정하고 있는 것이다. 하지만, 특정 시군구의 상업지역은 다른 용도지역보다 지가분포가 복잡할수도 있고 아닐수도 있다. 또한 이에 대해서는 각 지역의 지가에 대해 정통한 감정평가사들 사이에서도 상업지역은 다른 용도지역에 비해 지가가 높을 뿐이지 오히려 가격격차는 다른 용도지역보다 작다는 의견이 다수 존재하고 있다. 어쨋거나 문제는 현행의 용도지역별 표준지 배분밀도가 지가분포의 실제 분석에 의거하고 있지 않다는 데에 있다. 이와 같이 실제 지가분포와는 상관없이 표준지를 배분하게 되면, 어떤 지역에서는 표준지가 모자라게 되고, 어떤지역에서는 오히려 남아돌게 되는 현상이 벌어지게 된다.
    실제로 2000년도 표준지의 활용현황에 있어, 표준지 분포기준에 의하여 산정한 기준필지와 실제조사필지의 비율을 비교해보면, 지역별로 농림지역과 자연환경보전지역에서 기준필지수보다 조사필지가 과다한 것으로 나타나고, 상업지역의 경우에는 조사필지가 과소한 것으로 나타나고 있다.
    아래의 표에서 보듯이, 대도시의 경우 상업지역은 조사필지대 기준필지의 비율이 61%에 불과하고, 이는 중소도시와 군지역의 상업지역에서도 동일하게 나타나는 현상이다.
    반면에 대도시의 농림지역과 자연환경보전지역은 그 비율이 각각 123.9%와 122%이고 중소도시와 군지역 역시 마찬가지로 100%를 넘게 나타나 실제 사용할수 있는 표준지수를 초과하여 표준지를 선정하고 있다는 것을 알수 있다.
    이러한 현상은 용도지역중 가장 많은 표준지수를 부과하도록 하고 있는 상업지역은 표준지가 필요이상으로 과다하고, 반면에 적은수의 표준지를 부과하도록 하고 있는 농림지역이나 자연환경보전지역은 배분밀도가 낮다는 것을 반증하는 것이다.

    <표 5> 용도지역별 분포도


4. 표준지 선정 기준의 개선방안

    (1) 표준지 선정기준의 구체화

    현행의 표준지 선정기준은 대표성, 중용성, 안정성, 확정성의 4가지 기준을 만족하는 토지를 표준지로 선정토록하고 있으나 각각의 4대원칙이 뜻하는 바를 그 용어자체에서도 이해하기 어렵고 내용또한 추상적인바, 4대원칙을 각각, "지가의 대표성", "토지특성의 중용성", "토지용도의 안정성", "토지구별의 확정성"으로 개정하고 그 내용을 다음과 같이 구체화하는 것이 바람직할 것이다.


    기존의 "대표성"원칙은 지가수준을 대표한다는 내용과 더불어 가격층화를 반영하여야 한다는 것을 내용으로 하고 있으나, 대표해야 하는 구역의 범위는 규정되어 있지 않다.
    표준지의 적정한 선정을 위해서는 토지의 용도와 특성이 불가분의 관계에 있는 필지들을 구획화하는 것이 필요한데, 이 구획화는 단기적으로는 시행이 불가능하므로 적어도 용도지역내에서 토지이용상황이 동일한 토지들을 구획화한 후 가격층화에 따라 표준지를 선정할 수 있도록 하는 것이 바람직할 것이다.
    즉, 시군구내에서 용도지역별로 구획화를 한 후 각 용도지역내에서 다시 토지이용상황별로 구획화하고 표준지를 선정하도록 하는 것인데, 이 구획된 구역을 표준지 선정구역이라고 정의하는 것이다.
    이는 각 토지이용상황별로 표준지가 적어도 하나 이상은 설정될 수 있도록 해줌으로써, 개별지가 산정시 적절한 비교표준지가 근거리에 존재하지 않아 원거리의 표준지를 비교표준지로 사용함으로서 발생하는 개별지가 산정의 부적절성을 감소시키는 효과를 가져올 수 있을 것이다.



    표준지가 비교표준지로서의 역할을 원활히 수행할 수 있기 위해서는 표준지 선정구역내의 개별필지에 대하여 표본(sample)의 역할을 할 수 있어야 하므로 토지특성의 중용성에 이러한 내용을 명확히 하는 것이 바람직할것으로 사려된다. 이는 예를 들면, 선정구역내 개별필지가 500평의 면적을 가진 것이 대부분이라면, 표준지 또한 500평의 면적을 가진 것이 다수 선정되도록 하여야 한다는 의미이다. 이러한 규정을 통하여 개별필지의 토지특성을 반영할 수 있는 비교표준지의 선택이 보다 용이해지는 결과를 가져올 수 있을 것이다.
    이행지란 개발 및 도시확산으로 인해 용도가 변화되어 가는 과정상에 있는 것을 의미하는데, 개별필지가 이행지로 다수 존재하는 경우에는 표준지 또한 이행지내에서 선정될수 있어야 하므로 토지이용상황의 안정성과 더불어 이행지내의 표준지 선정에 관한 내용이 삽입되는 것이 바람직할 것이다.


    이는 기존의 확정성에 관한 내용이 표준지가 다른 토지들에 비하여 상대적으로 구분이 명확하고 위치를 쉽게 확인할 수 있어야 한다고 규정하고는 있으나 무엇에 의하여 그 위치를 확인할 수 있는지, 그리고 어떤 것들이 확정되어야 하는지에 대한 내용이 부족하므로 이에 관련된 내용을 추가하도록 한 것이다.



    (2) 표준지 선정 세부요건의 명시

    이러한 4대원칙의 구체화와 더불어 필요한 것은 일본의 표준지 선정기준처럼 표준지 선정의 세부요건을 명시하는 것이다. 4대원칙은 사실상 토지이용상황별 요건이 아니라 포괄적인 원칙이라는 한계가 있어 표준지 선정관련 담당실무자들의 지침으로의 역할은 구체화만으로는 부족하기 때문이다. 간략히 그 세부요건에 대해 윤곽을 잡아보자면 다음과 같다.
    ▶ 상업·업무용
    ① 건물부지는 상업·업무용으로 용도구분이 명확하고 장기적으로 동일 용도로 활용될 토지를 표준지로 선정한다.
    ② 표준지는 노선가를 대표할수 있는 필지를 선정한다.

    ▶ 전 또는 답
    ① 필지의 구분이 명확한 토지를 표준지로 선정한다.
    ② 표준지는 공부상의 지목과 실제이용상황이 일치하는 토지를 표준지로 선정한다.
    ③ 전답으로 이용되고 있는 토지중 공부상 지목이 "대"인 토지는 가급적 표준지로 선정하지 아니한다.

    ▶ 임야
    ① 임야는 경사도, 방위, 도로조건 등을 감안하여 선정한다.
    ② 지상에 수목이 없는 토지는 가능한 한 표준지로 선정하지 아니한다.

    ▶ 기타
    ① 특수토지 또는 활용빈도가 다소 낮은 필지라 하더라도 지가산정과 감정평가에 필요한 경우에는 표준지로 선정할 수 있다.
    ② 토지거래건수가 상대적으로 많은 지역, 가격변동이 심한 지역의 경우에는 표준지를 더 많이 배분하는 것이 가능하도록 배려하여야 한다.

    여기에서 기타사항에 들어가 있는 내용 중 활용빈도에 관련된 내용을 추가한 이유는 활용빈도가 4필지 이하인 표준지는 일반적으로 그 필요성이 타당치 않으면 표준지의 교체가 이루어지도록 되어 있으나 특수한 경우에는 계속적으로 표준지로 사용할 수 있도록 하기 위함이다.
    예를 들어 주변이 임야로 둘러싸인 5필지의 주택지가 있을 경우에는 5필지내에 표준지가 선정되어야 개별필지의 적정한 산정이 이루어질 수 있을 것이다. 그렇지 않고 만약 원거리에 있는 다른 주거지역의 표준지를 비교표준지로 사용할 경우에는 지역요인이 부합하지 않아 개별지가의 적정산정이 곤란해질 수 있기 때문이다.
    그리고, 토지거래가 활발하고 지가변동이 심하다는 것은 해당지역내 가격층화가 복잡해질 수 있다는 것을 의미하므로 표준지를 상대적으로 더 많이 배분할 수 있는 여지를 주는 것이 필요할 것이므로 이러한 내용을 세부요건에 포함시키는 것이 바람직할 것으로 생각된다.


5. 표준지 분포 기준의 개선방안

    (1) 지역별 표준지 배분방법의 개선방안

    현행의 표준지 분포기준이 지역특성을 고려하지 못하고 단순행정구역위주로 시군구를 그룹화하여 동일 표준지 배분밀도를 적용토록하고 있다는 점은 지가분포를 고려하지 않고 직관적으로 용도지역별 배분밀도가 작성되었다는 점과 더불어 표준지 배분기준의 논리적근거를 미약하게 하는 가장 큰 약점이었다.
    이를 개선하기위해서는 우선, 지역특성을 감안하여 유사지역특성을 가진 시군구끼리 243개 시군구를 재 그룹화하고, 그룹화된 시군구별로 지가분포를 분석한후 이에 근거하여 배분밀도를 정하는 것이 타당할 것이다. 특히 그룹화에 있어서는 여러 가지 방법이 있을수 있지만, 현행의 대도시, 중소도시, 군지역으로 그룹화하기보다는 지가수준을 고려하여 서울,경기,인천지역을 수도권으로, 그리고 나머지 시군구중 부산,울산,대전,대구,광주를 광역시로, 그 외의 나머지 시군구를 중소도시 및 군지역으로 우선 분류후 그 안에서 유사지역특성을 가진다고 판단되는 시군구들을 재그룹화하는 것이 하나의 방법이 될 수 있다.
    이 방법을 선택하여 그룹화를 한다고 하면, 그 다음단계로 어떤 요인들을 지역특성으로 고려할 것인가하는 것을 결정하여야 한다. 이는 크게 토지가격적 요인(지가분포의 조밀정도, 토지거래의정도, 지가변동의 정도), 지역적요인(용도지역별 면적비율, 토지이용상황별 면적비율, 인구, 개별필지수)의 산업적 요인(산업별 종사자수)세가지를 고려할수 있을 것이다. 이 세가지요인들은 모두 표준지 선정에 영향을 미치는 요인이라고 할수 있는데, 일단 지역적 요인중 용도지역별 면적과 토지이용상황별 면적은 표준지의 선정시 가장 기본적으로 고려되는 요인이다. 그리고 토지가격적 요인중 토지거래의 정도나 지가변동의 정도는 토지거래가 활발하거나 지가변동이 많은 지역은 더 많은 표준지가 배분되는 것이 바람직할것이므로 유사지역그룹화시에 고려되어야 한다.
    그리고 지역특성의 반영에 있어, 모든 요인이 중요하지만 특히, 토지의 실제적인 이용이 비슷한 지역끼리 그룹화되는 것이 타당할것이므로 토지의 용도지역과 이용상황의 면적비율은 중요한 요인으로 고려되어야 한다. 특히 용도지역뿐만 아니라 토지이용상황별 면적까지 동시에 고려되어야 하는 이유는 용도지역이 공업지역이라 하더라도 실제 이용상황은 공업용지가 아닐수 있기 때문에 이러한 점을 보완하기 위함이다.
    그러나 이러한 토지의 이용만으로는 해당지역의 성장이나 쇠퇴를 알수가 없다. 즉, 용도지역이나 실제 이용상황이 공업지역을 다수 차지하고 있어도 현재 일부공장용지가 아파트 부지등 택지로 전환되는 과정을 거쳐 공업부분이 차지하는 비율이 감소추세를 보이고 있다면, 용도지역이나 토지이용상황만으로 해당지역의 특성을 파악하는 것은 한계가 있을 것이다. 그러나 여기에 추가적으로 업종종사자수를 고려한다면, 이러한 감소추세를 업종종사자수의 증감으로 파악할수 있을 것이다. 이러한 이유로 산업별 종사자수가 유사지역특성을 가진 지역들의 그룹화에 고려되어야 하는 것이다.
    본 연구에서는 이러한 요인들을 고려하여 243개 시군구를 아래의 그림과 같이, 수도권(4그룹), 광역시(4그룹), 중소도시 및 군지역(5그룹)의 총13그룹으로 세분화하되, 각 그룹은 지역특성이 유사한 지역들의 모임이 되도록 하였다. 유사지역들의 그룹화에는 군집분석(Cluster analysis)과 판별분석(Discriminant)의 통계기법을 사용하였다.

    <그림 1> 지역별 분포기준 개선안의 지역그룹화안


    (2) 용도지역별 표준지 배분방법의 개선방안

    용도지역별 표준지 배분방법은 지가분포를 고려하여 지가분포가 복잡한 경우에는 더 많은 표준지를 배분할수 있도록 하고, 지가분포가 단순한 경우에는 상대적으로 적은 표준지가 배분되도록 하는 것이 논리적근거를 마련하는데 있어 바람직 할 것이다. 앞서의 지역별 표준지 배분방법의 개선안에 따라 분류된 13개 그룹을 각 그룹마다 용도지역을 구분한후, 지가분포를 분석하여 45만여 표준지를 배분하되, 개별필지수를 추가적으로 고려하는 것이 필요하다. 그 이유는 엄밀하게는 사실상 지가분포가 동일한 지역은 동일한 표준지수를 배분하는 것이 옳겠으나, 필지수가 다른 지역보다 과다하게 많은 지역의 경우에는 지가분포가 아무리 단순해도 상대적으로 필지수가 작은 지역보다는 표준지를 배분하는데에 곤란을 겪을수 있기 때문이다. 본 연구에서는 지가분포의 분석에는 지가격차의 정도를 나타낼수 있는 사분위수범위(Interquartile Range)라는 통계 사용하였다. 이러한 방법을 사용하여 표준지를 배분해본 결과는 다음의 표와 같았다. 아래의 표는 지역별 그룹화와 용도지역별 지가분포분석을 통해 표준지를 배분한후 그룹별로 배분표준지수의 가감을 나타낸 것이다. 지면상 용도지역별 차이는 생략하였다. 표에서 대안1은 45만 표준지수를 배분할 때, 지가분포가 복잡하고 개별필지수가 많은 지역으로 표준지수가 많이 배분될수 있도록 한 것이고, 대안2는 대안1과는 달리 배분을 하되 45만필지를 배분하는 것이 아니라 수도권내에서는 수도권의 표준지수를 고정시켜놓고, 수도권내에서의 지가분포와 개별필지수의 과소에 따라 배분되도록 한 것이다. 즉, 대안1에서는 수도권의 표준지수가 현행의 9만여필지보다 작아지거나 커질수 있도록 한것이고, 대안2에서는 대안1과 같은 경우에는 표준지수 이동이 너무 커서 적용에 있어 혼란이 있을수 있으므로 수도권내에서 시군구의 지가분포와 개별필지수의 정도에 따라 시군구들의 표준지수가 커지고 작아질수 있도록 하되, 수도권의 총 표준지수는 9만여필지로 고정시켜놓는 방법을 사용한 것이다.
    <표 6> 지역별 표준지 배분 : 그룹별


    분석결과, 대안1의 경우에는 수도권의 표준지는 6600필지가 감소하게 되고, 광역시는 15082필지가, 중소도시 및 군지역은 21683필지가 증가하는 것으로 나타났다. 대안1과 대안2를 비교해보면, 대안1보다는 대안2가 표준지수의 가감에 있어 그 변화가 다소 덜한 것으로 나타나 일단은 대안2를 이용하여 표준지의 배분을 조정하는 것이 혼란을 최소화할수 있을 것으로 사려된다.


6. 결론

    본 연구에서는 표준지 선정기준과 분포기준의 문제점을 검토하고, 간략하게나마 그 개선대안을 제시해 보았다. 현행의 표준지 선정기준은 그 추상성과 애매모호함으로 말미암아 선정지침으로서의 역할을 하기에 부적절하므로 본 연구에서 제시한 바와 같이 4대원칙을 구체화하고 토지이용상황별 요건을 세부적으로 제시하는 것이 바람직 할 것이다. 그러나 본연구에서 제시한 토지이용상황별 요건은 그 자체만으로는 아직까지도 지침으로는 상당부분 부족하다고 보여진다. 실무자들의 경험과 전문가들의 지식을 통해 세부요건에 대해서는 실무매뉴얼의 형식을 빌어서라도 차후에 계속적으로 보완되어야 할 측면이다. 또한 현행의 표준지 분포기준은 지역별 배분방법에 있어 지역특성의 고려가 결여되어있고, 용도지역별 배분방법에 있어서는 지가분포의 분석에 근거한 것이 아니어서 논리적 근거가 부족하므로 과학적이고 합리적인 방법을 통하여 개선되어야 한다. 본 연구에서는 나름대로 그룹화요인들을 이용하여 통계학적 분석방법을 사용하여 시군구를 그룹화하고, 지가분포의 분석을 통하여 표준지를 재배분해보았으나 시군구별 그룹화에 있어서는 그 요인의 타당성에 대해 논란의 여지가 있을 수 있다. 만약 적용에 있어 현실적으로 사용이 가능하기만 하다면, 시군구별 그룹화없이 각 시군구별 지가분포를 분석한후 45만필지를 배분하는 것도 또다른 대안이 될 수 있다. 그러나 이러한 경우에는 243개 시군구별로 매년 배분밀도를 제시하여야 하기 때문에 비용적 측면에서는 그다지 바람직하다고 보기에는 어렵다. 본 연구에서는 표준지 배분방법의 개선에 있어 방향을 제시하는 것이고, 이외의 더욱 타당한 방법에 대해서는 계속적인 후속연구가 필요할 것이다.




A.I.의 증보된 "The Appraisal of Real Estate"의 특징 및 개요

홍 길 성 | 감정평가사, 한국감정평가학회부회장


- 머리말

    최근의 감정평가에 관한 이론 및 실무서로 미국 A.I.의 The Appraisal of Real Estate가 작년에 12판으로 발간되었다. 세계 여러 나라에서 때때로 감정평가의 세미나, 심포지엄 워크숍이 열리고 있으며 각 대학 및 감정평가협회 등에서는 감정평가에 관한 학위과정이 생기고 있다. 우리 나라에서는 감정평가학회가 2000년 12월 창립되었다. 이렇듯 감정평가에 관한 연구노력은 계속되고, 미국의 1950년 기준으로 감정평가의 역사가 반세기를 넘기고 있지만 이에 관한 파라다임은 어디에 있는 것일까? 아직도 감정평가는 학문이라기 보다 하나의 기술로 인정하고 있는 것 또한 사실이지만 그 이유는 실무에 있어 시장행동의 일반화 및 공통의 주체적 주인의식과 괴리된 실체의 추상성 같은 것이 감정평가의 의식을 지배하고 있기 때문이라고 보아진다.
    이 책(The Appraisal of Real Estate)은 긴 역사적 배경을 가지고 있다. 1951년에 시작하여 1952, 1960, 1964, 1967, 1969, 1973, 1978, 1983, 1987, 1992, 1996, 2001년까지 12판을 발간하게 되었다.
    1960년 판을 더듬어 보면 당시 이 책의 장(章)수는 불과 15장에 불과하였고 그 내용이 정태적 부동산시장에 초점이 맞추어져 있었고 주로 잔여법(residual appraisal)의 시대로 내용이 현재와는 다른 격세지감을 느끼게 한다.
    이 책은 세계의 감정평가산업을 뒷받침하는 감정평가의 이론 및 실무의 발전과정과 함께 성장하여 왔다고 해도 지나친 말이 아니다. 일본의 1965년 우리 나라의 1969년에 감정평가 제도가 시작되면서 이 책의 기본 생각과 이론실무절차에 미친 영향은 우리의 감정평가사고에 깊이 젖어 있지 않다고 부인할 수 없다.
    이 책은 20세기말부터 시작된 기술의 변화, 사회적 환경변화에 따라 21세기에 들어서도 기술, 각종 관련법률 환경의 변화에 따른 평가기법과 가격개념은 감정평가산업에 있어서 중요한 역할을 계속 하고 있다.
    시장, 기업경영절차 환경도 변하고 있다. 부동산의 증권화는 부동산 투자를 추진하는 자본시장의 특성을 근본적으로 변화시키고 부동산 및 금융시장의 국제화는 감정평가사들의 활동영역을 크게 확대시키고 있지만 한편 복잡하게 하고 있다. 전자상거래는 담보융자절차 및 금융결정과정을 단축시키고 있다.
    이러한 변화는 오래 전부터 일어나고 있었으며 시간의 흐름에 따라 검증된 이론과 절차는 현재의 상황적 조건에 놀랠 만한 탄력과 적용가능성을 보여주고 있다. U.S.P.A.P(Uniform Standards Of Professional Practice)은 이 책과 서로 유기적, 보완적 관계를 유지하고 있어 세계화, 국제화에 보조를 같이 하고 있다고 할 수 있다.
    필자는 이 책의 1960년 판부터 꾸준히 최근까지 옆에 놓고 필자의 감정평가에 관한 사고를 다듬어 왔기 때문에 Michael McKinley의 의견을 참고로 이 글을 쓰게 되었다. 특히 세계적으로 일고 있는 감정평가의 국제기준통일(Global Standards)을 위하여 IVSC(International Valuation Standards Committee)에서 국제기준에 관한 계속적 논의를 하고 있다. 우리 나라에서도 몇 년째 계속되고 있는 감정평가규칙의 개정연구를 하고 있는 시점에서 참고가 될 것으로 보인다.
    이 책의 편집인인 Michael McKinley에 의하면 이 책의 제12판의 발간은 평가시장환경의 변화, 부동산시장, 경제여건의 변화에 따라 변화하고 있는 상황에서 평가의 기본적 잠재이론을 강화하는 지식의 확장에 필요한 기본서로서 유용하게 활용되기를 바라고 있다. 그리고 기존 및 앞으로의 감정평가사에게 유익한 정보로 가장 명확하고 이해 가능한 방법을 제시하는데 초점을 맞추고, 평가에 있어 일반적 문제를 잘 해결하고 비판적 사고를 가질 수 있도록 이 책이 편성되었다고 한다.
    이 책은 총7개편, 27개장, 3개의 부록 및 참고문헌 편으로 구성되어 제1편 총론(기초이론), 제2편 자료수집과 분석, 제3편 원가분석, 제4편 사례비교분석, 제5편 수익의 자본환원분석, 제6편 시산가격조정 및 감정평가보고서 작성, 제7편 감정평가의 전문성과 새로 발생하는 과제, 그리고 감정평가 실무기준 및 법규, 평가수학과 통계 재무계산표와 참고문헌으로 정리되어 있다(목차내용 도표 참조).
    이 책은 종전의 구판 내용과는 여러 부분에서 색다르게 편집되어 있고 새로운 생각이 많이 반영되어 단순한 설명적 전달이 아니고 더욱 효율적 정보의 전달에 목표를 두고 있다고 한다.


- 감정평가의 기초이론

    이 부문에서 감정평가의 기초에 관하여 확실하고 분명하게 설명되었다. 생산요소가 감정평가의 기초이론에 추가되었으며 부동산 경제에 관한 기본이론의 분석에 관하여도 보정되었다(3장)
    그리고 감정평가절차(4장)에서는 감정평가과업의 정의에서 비정상적 가정과 가상조건에 대한 고려를 포함하도록 보완되었다. 종전 판에서는 감정평가과업의 범위에 관한 설명에 있어 과제, 정의의 구성요소가 포함되었으나 이 책에서는 감정평가 작업의 범위를 강조하여 평가절차를 조직화하도록 하였다(평가절차 도표 참조)
    감정평가작업 범위에 관하여 평가용도의 목적과 감정평가 수행과제의 특성이 일치한 후에만 작업범위를 과업수임에 맞추어 결정한다. 이 작업범위는 지금까지는 과제의 범위와는 별개로 평가과정에서 특수한 단계로 인식되었다.
    작업범위의 결정에 이어 자료수집절차를 시작해야 하는데 이는 부동산의 설명에 대한 모든 단계에 포함되고 있다. 시장분석의 초점은 이 책에서는 시장분석 및 최유효 이용분석이 분명하게 평가절차의 설명과 관련 지우고 있다. 이 책에서 부동산 소유권(5장)의 논의는 재편성되고 광범위하게 재검토되었다. v 부동산시장, 화폐시장과 자본시장과의 관계에서는 대대적으로 보정되었다(6장) 이장에서는 시장변화의 주기, 부동산의 증권화, 저당과 지분이율의 범위를 결합시켰다. 이 또한 평가과정에서 화폐와 자본시장자료를 연결하는 가장 두드러진 부분이다.


- 자료수집과 분석

    부동산시장자료를 능률적으로 찾아서 과학적으로 검증하여 잘 활용하는 것은 시간소비를 줄여서 감정평가작업의 효율을 높이는 열쇠이다. 새로운 자료수집원의 출현과 자료분석의 중요성이 이 책에 보완되었다.
    자료수집의 논의(7장)는 인터넷 자료수집원과 GIS 정보에 관한 내용을 포함하여 새롭게 하였다.
    전국적인 부동산자료가 취합된 Appraisal Institute of Residential Database와 Commercial Database가 개발되었다. 대상부동산에 관한 설명 절차는 시장정리와 평가대상 개별부동산의 분석을 통하여 범위가 좁혀져 있다.
    시장지역, 인근지역, 구역에 관한 용어의 변경에 대하여는 8장에서 설명하였다.
    건축기술, 건축형태, 기능적 유용성(10장)등이 부동산 가치와 건축물의 기능적 측정, 물리적 특성에 어떻게 관련되는지에 초점을 맞추어 광범위하게 보정되었다. 이 책에서는 시장과 최유효 이용의 관계에 관하여 평가목표에 맞추어 보정 강조하고 있다.
    11장의 시장분석의 논의에서 시장의 각 수준 및 시장분석의 형태를 평가목적에 적합한 시장분석의 6가지 절차에 관하여 설명하고 여기에 맞추어 내용이 보충되었다.


- 평가기법

    전통적 3가지 평가방식은 유지되고 있으며 부동산 평가에 관한 부분을 분리하여 각 3방식에 대하여 혼선을 초래할 수 있는 부분은 제거하도록 개정되었다. 그 결과 이 책에서는 평가방식의 이해를 위하여 지적으로 확고하고 일관성 있는 기초를 제고하고 있다.
    총론부분의 장들은 재편성하고 종전의 책에서 정의하여 적용할 수 있었던 평가의 기초이론에 의한 평가방식, 이 방식의 적용성과 단점 논의에 관한 부분이 보완되고 일반적 절차는 평가방식의 적용에 포함되고 있다.
    재조달원가(재산상)와 대치원가의 두 가지 원가의 기초에 대한 적합성(일체성)의 중요성은 14-16장에서 원가방식을 통하여 논의되고 있다. 16장의 대치원가와 재조달원가의 산정에서 발생하는 혼선의 문제와 함께 발생감가의 선정절차는 폭 넓게 제시되고 있다.
    매매사례 비교방식에 관한 논의는 17장 이론부분과 18장의 기법, 19장의 적용편으로 나뉘어 재편성되었다.
    그 외에 10가지의 비교항목요소의 조정절차에 관하여 어떻게 계산하고 어떻게 지원하는지 추가되었다. 수익환원방식(20장-24장)의 각 장은 보정되었으며, 용어의 정의에 있어 일관된 계열적 설명어를 사용하고 정의하는데 요점을 두었다. 또한 22장의 직접환원방식의 장에서는 실무적 예제에 관하여 잔여법과 건물자본환원을 어떻게 지원하는지 적용방법을 설명하였다.


- 새로운 과제(논제)

    새로운 장(27장)은 감정평가산업에 있어 새로이 일어나고 있는 화제(논제)와 감정평가의 전문성에 관한 정보를 전달한다는 목적에서 정보교환의 장으로 추가 신설되었다.
    ·컨설팅(Consulting)
    ·심사감정(Appraisal review)
    ·소송평가(Litigation work)
    ·동산평가(Personal property appraisal)
    ·기업투자가치(Business enterprise value)
    ·공공재산가치(Public interest value)
    위의 각 과제의 항목들은 새로운 논제들로 간결하게 요약하였으며 새로운 장들에서는 이들의 중요한 과제들에 대한 더욱 깊은 연구가 필요하다는 정보를 제공하고 있다.


- USPAP의 변경과 새로운 용어

    USPAP(Uniform Standard of Professional Appraisal Practice)는 미국의 감정평가사(주감정평가사, A.S.A 등)들이 실무에 적용하는 중요한 문서기준으로 해석에 난해한 많은 변화가 있었으며 여기에 연관시켜 이 책의 개발에 어려움이 따르고 있다고 하였다.
    이 책에서는 자료에 관계된 것은 기준(USPAP)로부터 직접 인용은 최소한으로 하고 가장 최근판의 USPAP에 관계되는 부분에 초점을 돌리고 있다. Supplemental standards of professional appraisal practice, Guide notes, Code of professional ethics of appraisal institute, 그리고 다른 중요한 자료, 서류 등이 이 교재에서 참고로 활용 되었다.
    최근 USPAP의 변경 ; 예컨대 Provision은 Rule로 바뀌고 Restricted Appraisal Report는 Restricted Use Appraisal Report로 Value Estimate는 Value Opinion(1장 및 26장)으로 변경되었다.
    · Use of Appraisal은 Intended Use of Appraisal(4장)로 변경
    · Scope of The Appraisal은 Scope of Work(4장)으로 변경
    · Coverage of Extraordinary Assumption과 Hypothetical Condition(4장)으로 보완변경
    · Market Area는 General Usage of Neighborhood와 District로 대체
    · 수익환원법의 논의에서 용어의 일관적 사용(20-24장)
    · 기업가치의 논의에서 새 용어의 개발 ; Capitalized economic profit, Market value of total assets of the business(27장)


- 끝맺음

    우리는 최근에 종종 감정평가 산업이라는 용어를 사용한다. 이 산업을 발전시키면서 끌고 나아가려면 다양한 분야의 학문적 뒷받침이 요구되고 있다.
    이 책에서는 전통적 평가의 3방식은 고전경제학이며 앞으로도 벗어날 수 없는 것으로 구조를 이루고 있다.
    우리는 보통 감정평가학을 다양한 관련학문분야의 응용과학(학제적 과학)으로 평가하고 있다. 과연 fusion 이론으로 발전할 것인가 회계, 재무, 경제, 경영, 생태학, 환경, 법학, 부동산, 법학을 통합하며 종합적 접근방식이 가능할까?
    이 책의 편집자는 다음해에도 환경변화(특히 기술시장) 및 여러 가지 요인들도 계속 발전하는 전문적 실무기준으로 탈바꿈 할 것이라도 언급하고 있다.
    이 책에서는 기초이론에 초점을 맞추고 있지만 앞으로 계속하여 세계의 감정평가산업의 환경변화에 대비하여 광범위한 학문적 지식을 보급하고 빠르게 변화하는 기업환경에 적응하는 신축성과 필요한 의식적 기민성이 요구되고 있다고 생각한다.


목차내용표 table of contents>

    PartⅠ Fundamentals
    Chapter 1 Real property and its appraisal
    Chapter 2 The nature of value
    Chapter 3 Foundations of appraisal
    Chapter 4 The valuation process
    Chapter 5 Real property ownership and interests
    Chapter 6 Real estate markets, money markets, and capital markets

    PartⅡ Data Collection and analysis
    Chapter 7 Data collection
    Chapter 8 Market areas, neighborhoods, and districts
    Chapter 9 Land or site analysis
    Chapter 10 Improvement analysis
    Chapter 11 Market analysis
    Chapter 12 Highest and best use analysis

    Part Ⅲ Cost analysis
    Chapter 13 Land or site valuation
    Chapter 14 The cost approach
    Chapter 15 Building cost estimates
    Chapter 16 Depreciation estimates

    Part Ⅳ Sales comparison analysis
    Chapter 17 The sales comparison approach
    Chapter 18 Adjustment and analytical techniques in the sales comparison approach
    Chapter 19 Applications of the sales comparison approach

    Part Ⅴ Income capitalization analysis
    Chapter 20 The income capitalization approach
    Chapter 21 Income and expense analysis
    Chapter 22 Direct capitalization
    Chapter 23 Yield capitalization theory and basic applications
    Chapter 24 Discounted cash flow analysis and special applications in income capitalization

    Part Ⅵ Reconciliation and reporting
    Chapter 25 Reconciling value indications
    Chapter 26 The appraisal report

    Part Ⅶ Appraisal specialities and emerging lssues
    Chapter 27 Appraisal specialties and emerging lssues
    Appendix A Professional practice and law
    Appendix B Mathematics and statistics in appraising
    Appendix C Financial formulas

    資料 The Appraisal Of Realestate(12thed. 2001)



資料 : The Appraisal of Real Estate(12thed. 2001)/