HOME >> 돌아가기(사보 HOME) 
|
|
공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률제정안의주요골자 |
|
|
일본의 부동산증권화제도 및 REIT 제도 |
공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률제정안의주요골자우 윤 석 | 건설교통부 토지관리과 행정사무관
I. 들어가는 말
-
개인의 재산권은 근대법치국가의 원리가 도입되면서 한때 신성불가침의 것으로 인정되어 왔었다. 이는 과거 절대군주로부터의 수탈에서 벗어나 근대 시민국가의 탄생을 알리게 된 프랑스 대혁명이나 영국의 명예혁명 정신은 물론 개인이 근면한 노력을 통해 얻게 되는 경제적 부는 일종의 축복이라는 프로테스탄티즘의 윤리적 뒷받침까지 받게 되면서 개인의 권리와 자유를 위한 기본토대를 이루게 되었던 것이다. 예를 들어 근대 시민사회의 탄생을 상징하는 1789년 [프랑스 인권선언]은 제17조에서 "소유권은 신성불가침의 권리이므로 법률에 의하여 공적 필요가 명백히 인정되고 또 미리 정당한 보상을 지급하지 않으면 이 권리를 빼앗을 수 없다"고 하여 토지소유권을 포함하는 모든 소유권의 절대성을 천명하였고 이러한 사상은 다른 나라에서도 근대시민사회를 이루는 두가지 축, 즉 재산권의 절대성과 계약의 자유라는 원칙으로 법제화되기에 이르렀다.
그러나 개인의 사유재산권을 신성불가침의 절대권으로 인정하는 것은 보다 큰 공공의 이익이 도외시되는 결과를 초래하게 되었다. 더욱이 근대적 소유권의 개념이 자본주의의 발달에 기여한 것과 동시에 빈부격차로 인한 심각한 사회갈등을 유발하게 되었고, 20C에 들어 산업화, 도시화가 급격히 진전되면서 발생하게 된 각종 사회문제의 해결을 위해 국가의 적극적인 개입이 요청되면서 개인의 재산권도 일반 국민 다수의 공익을 위해서는 제한할 수 있다는 것으로 인식이 전환되게 되었다. 이에 따라 소유권도 사회전체의 복리를 위하여 제한할 수 있다는 개념수정이 대두되면서 1919년 바이마르 공화국 헌법 제153조제3항에서는 "재산권은 의무를 수반한다. 재산권의 행사는 동시에 공공복리를 위하여야 한다"고 하였으며 이러한 사상은 다른 국가로 파급되어 오늘날 사회국가 개념의 기초가 되었다. 우리 헌법도 다음과 같이 사유재산권의 보장을 규정하는 동시에 재산권행사의 공공복리 적합의무와 공공필요에 의한 재산권의 제한 및 보상에 관하여 함께 규정하고 있다.
|
헌법 제23조 ①모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다. ②재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다. ③공공필요에 의한 재산권의 수용 사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로서 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다. |
이와 같은 헌법적 원리에 기초하여 공공필요에 의한 재산권의 수용과 사용 및 그에 따른 보상에 관하여 규정하고 있는 법령이 [토지수용법]과 [공공용지의취득및손실보상에관한특례법]이다. 1962년에 제정된 토지수용법은 토지의 강제취득을 위한 수용 및 보상에 관한 사항을 구체적으로 정하고 있고, 1975년에 제정된 공공용지의취득및손실보상에관한특례법(이하 공특법)은 강제취득 이전에 당사자의 협의에 의한 임의취득과 그 보상에 관한 사항을 규정하고 있어서, 지난 40여년간 이 두 법이 택지개발, 도로, 철도, 항만, 공항, 등 각종 공공사업의 시행을 위한 용지의 취득 및 보상에 대한 근거법률로서 중요한 역할을 수행하여 왔다.
그러나 일제시대의 토지수용령을 근간으로 제정된 토지수용법과 민법의 특례법으로 제정된 공특법이 내용적으로 크게 낙후되어 있어 변화된 현실여건을 적절히 반영하지 못하고 있을 뿐 아니라, 공공사업을 위한 토지의 취득 및 보상절차, 보상기준에 관하여 이원적으로 법령이 운영됨에 따라 법령이해의 곤란은 물론 동일한 사항을 중복규정하거나 상이하게 규정하는 등 많은 문제가 노출되면서 보상법체계의 낙후성에 대한 개선 필요성이 대두되게 되었다. 물론 그간 부분개정을 통한 점진적인 법령정비가 없었던 것은 아니나 보상법제는 국민의 재산권과 밀접하게 관련되어 이해관계가 첨예하므로 전면적인 개선이 이루어지지 못한 것으로 보인다. 그러나 현재의 보상법제로는 국민의 권리의식 향상과 함께 날로 증가하고 있는 보상민원 및 분쟁 해결이 어려울 뿐 아니라, 보상예산의 낭비와 공익사업 시행의 지연에 따른 막대한 유 무형의 사회적인 손실발생을 막을 수 없어 21C에 걸맞는 새로운 보상법제의 틀을 마련하는 것이 매우 시급하고 중요한 과제로 대두되고 있다. 이 글에서는 이와 같은 문제인식 아래 현재 건교부가 제정을 추진하고 있는 토지수용법과 공특법의 통합법제인 「공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률」의 주요내용에 관하여 고찰해 보고자 한다. 동법은 2001년 12월 5일 국회 법사위에 상정되며, 이후 공포를 거쳐 2003. 1. 1부터 시행될 예정이다.
II. 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제정안의 주요 내용
-
1. 현행 보상법제의 문제점
보상법제의 구체적인 문제점은 제정안의 조문을 설명하면서 자세히 살펴보기로 하고 여기에서는 전반적인 문제점 두가지만 언급하고자 한다.
1) 이원화된 법체제의 불합리성
보상법제는 앞서 살펴본 것처럼 연간 약 7조원에 이르는 보상규모에도 불구하고 근본적인 법령개정 없이 낙후된 상태로 유지되 오고 있어 보상민원과 분쟁발생이 계속되고 있고, 공익사업을 위한 토지등의 취득 및 보상에 관한 제도가 토지수용법과 공특법으로 이원화되어 있어 법령적용과 관련한 문제점이 많이 노출되어 왔다. 특히 동일한 사항을 달리 또는 중복되게 규정하거나 상호준용하는 경우가 많아 양법을 별도의 법으로 유지할 실익이 적었는데, 전체 조문이 11개 밖에 안되는 공특법의 경우 중요한 조문이 대부분 토지수용법에서 준용되고 있어 개별법으로서의 존재의의가 크지 않다고 볼 수 있다.
< 표 1 >
| 용어정의(공익사업, 기업자 vs. 공공사업, 사업시행자) 환매권(협의불요, 법원관할 vs. 협의요, 토지수용위 관할) 등 |
|
| 손실보상의 원칙(수용법 45조, 공특법 3조) 보상액 산정시기 방법(수용법 46조, 공특법 4조) 등 |
|
| 수용법(공특법 11조문중 3개, 시행령 20조문중 14개, 시행규칙 대부분) 공특법(수용법 제2조 용어정의, 제72조 환매권의 소멸) |
위 표3에서는 양법의 관계를 요약하여 보여주고 있는데 동일한 사항에 대하여 달리 규정하는 것으로서는, 토지수용법이 수용대상 사업을 공익사업이라 하고 이 사업의 시행자를 기업자라고 하는 반면 공특법에서는 이를 각각 공공사업과 사업시행자로 하고 있는 것을 들 수 있고, 수용일로부터 10년 이내에 사업의 폐지나 변경으로 수용한 토지의 일부 또는 전부가 필요없게 될 때 행사할 수 있는 환매권에 대하여도 토지수용법이 환매대상을 토지로 하여 환매금액에 대한 협의없이 법원에서 최종판단하게 하는 것과 달리 공특법은 토지 뿐 아니라 토지외의 물건등에 대하여도 환매권을 행사할 수 있도록 하면서 환매금액을 협의하되 최종판단을 토지수용위원회에서 하도록 규정하고 있어 혼란을 야기하고 있다.
중복되는 규정으로서는 우선 수용에 따른 손실보상의 원칙을 들 수 있는데, ①손실보상은 당해 공익사업의 시행자가 하여야 한다는 사업자 보상의 원칙, ②보상은 현금으로 하되 피보상자가 원하거나 부재소유자 비업무용 토지로서 일정금액을 넘는 경우 그 초과액에 대하여만 제한적으로 채권보상할 수 있도록 하는 현금보상의 원칙, ③개발이익은 배제하되 수용재결 또는 협의계약 시점의 가격으로 보상해야 한다는 시가보상의 원칙, ④수용이나 취득이전에 미리 보상해야 한다는 사전보상의 원칙, ⑤개인별 산정이 불가능한 경우등을 제외하고 원칙적으로 피보상자 개개인에게 보상해야 한다는 개별보상의 원칙, ⑥주관적 정신적 피해를 제외한 모든 객관적인 재산손실에 대해 보상해야 한다는 완전보상의 원칙 등을 들 수 있는 바, 이를 토지수용법과 공특법이 중복되게 규정하고 있으며 그 외에 보상액 산정시기와 방법 등에 관하여도 양법이 동일하게 규정하고 있는 실정이다.
한편 앞서 언급한 것과 마찬가지로 토지수용법에서 공특법의 11개 조문중 주요 3개 조문, 시행령 20개 조문중 14개, 그리고 시행규칙 대부분을 준용하고 있는 점도 문제라고 할 수 있는데, 공특법 규정중에서 법목적이나 용어정의, 시행령위임규정 등을 제외하면 사실상 실체적 효력을 갖는 모든 조항이 토지수용법에 의해 준용되고 있다고 보아야 할 것이므로 이원적 법체계를 유지할 실익이 매주 적다고 할 것이다.
2) 피보상자의 절차적 효율적 권리구제 미흡
보상업무는 개략적으로 전국 574개 기관에서 2,882명(시 도 및 건교부 산하기관, 정부투자기관 소속) 이상이 담당하고 있고 인터넷을 통한 사이버민원이나 유선민원을 제외하고 건교부에 접수되는 공식 민원만 연간 1,500여건이 넘으며, 수용재결 결과에 불복하여 제기한 이의신청에 대한 재결 건수도 '00년 현재 1,893건으로 '99년 대비 5.5% 증가하였다. 특히 SOC투자등 공공사업 시행시에 총사업비중 보상비가 차지하는 비중이 매우 커서 표4에서 보는 바와 같이 도로사업의 경우는 사업비의 대부분이 토지취득에 따른 보상비로 쓰이고 있는 실정이다.
< 표 2 > 총사업비중 보상비 사례
이렇듯 공공사업비의 중요한 비중을 차지하고 있으면서도 민원과 분쟁발생이 끊이지 않는 것은 보상절차가 일목요연하게 체계화되어 있지 않아 신속하고 공정한 보상이 이루어지지 않기 때문이라고 할 수 있다.
우선 공특법의 경우 공공사업계획이 결정되어 토지 물건조서가 작성되면 일정기간 보상계획을 일반에게 공고하여 열람하도록 하고 그 이후 단계에서 구체적인 보상액 산정기준을 제시하고 있으나, 토지수용법의 경우 강제성이 더 큼에도 불구하고 보상계획의 공고 및 열람절차가 규정되 있지 않고 구체적인 보상액 산정기준도 공특법의 규정을 준용하도록 하고 있다. 그러나 공특법의 경우 이러한 사항들이 법률이 아닌 시행규칙에 규정되 있어 앞서 말한 바와 같이 보상의 종류 및 보상금 산정과 관련하여 법규성 시비가 계속되는 빌미를 제공해 왔다고 볼 수 있다.
더 큰 문제는 공특법상 협의를 거쳤으나 협의가 성립되지 아니하여 수용법에 의한 사업인정 절차를 밟는 경우, 현행 토지수용법은 공특법상 협의를 완료했음에도 불구하고 다시 협의를 하도록 규정하고 있다는 점이다. 이러한 규정 때문에 토지 물건의 내용에 변동이 없거나 토지소유자와 사업시행자가 상호 협의를 원하지 않아 더 이상 협의를 다시 할 여지가 없는 경우에도 형식적인 협의절차를 다시 거쳐야 하는 시간적 공백을 초래하게 되는 것이다.
시간지연 문제는 보상업무 담당자의 비전문성과 맞물려 보상예산 낭비로 이어지게 된다. 보상업무는 유형별로 복잡다양한 보상규정을 적용해야 하고 첨예한 이해관계의 조정능력도 필요하나, 공신력있는 보상전문기관이나 인력이 없고 일선기관의 보상업무 담당자들이 업무절차에 정통하기 어려운 문제가 있다. 뿐만 아니라 보상업무는 토지 및 물건조사, 권리관계 분석, 영업권 확인, 보상액 산정, 이해관계인 설득, 법령검토 등 다양한 지식과 경험이 필요할 뿐 아니라, 불법적인 보상요구를 방지하기 위해서는 사업초기에 집중적으로 인력을 투입하여 보상대상 물건을 조사하고 가능한 단기간에 보상을 완료해야 하나, 보상단계에서의 끊임없는 민원발생과 보상완료 이후에도 사후 책임추궁 여지가 상대적으로 높기 때문에 일종의 기피업무로 인식되면서 전문성을 갖추기 어려운 것이 사실이다.
이러한 문제점 때문에 결국 보상기간이 지연되어 토지소유자의 권리에 대한 절차적 효율적 보장이 어려워지고 사업예산이 증가되는 결과가 발생한다. 필자가 댐, 도로, 택지개발 등 주요사업별로 보상기간과 보상비가 늘어난 사례를 개략적으로 분석한 결과 사업기간이 평균 3.2년 지연됨에 따라 보상비가 60% 증가하는 것으로 나타났으며 이를 근거로 사업지연에 따른 추가사업비 부담을 추정하면 연간 토지보상비 7조원 대비 약 1조 3,000억원 가량이 소요 되는 것으로 볼 수 있다. 즉 7조원 중 17%에 이르는 1조 3,000억원 가량이 사업지연에 따른 불필요한 추가손실이라고 할 수 있는 것이다. 일례로 남강댐 사업의 경우 보상지연으로 보상비가 5.3배나 증가하는 등 최근 건설되고 있는 5개 다목적댐(남강 횡성 밀양 용담 탐진댐)의 경우 보상비가 당초 7,009억원에서 2조 4,568억으로 3.5배 증가한 바 있다.
< 그림 1 > 보상업무 지연에 따른 손실비용 발생구조
2. 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률제정 추진현황
이러한 문제점이 심화됨에 따라 정부에서는 '99. 3. 5 [공공사업 효율화종합대책} 의 일환으로 토지보상제도 개선을 선정하여, 동년 10월부터 한국토지공법학회의 심도있는 연구를 거쳐 통합법안을 마련하고 공청회 개최(2000. 5. 17) 및 관계부처 협의와 입법예고 등을 거쳤다.
이어 규제개혁위원회의 규제심사와 4개월에 걸친 법제처 심사 등을 거쳐 2000. 12. 18 통합법안이 국회에 제출되었으나 2001. 2월 임시국회에 상정이 보류되자 이후 4. 17 임시국회에서 건설교통위원회에 상정되었고 동위원회에서 법안심사 소위에 회부되었다. 통합 제정법안은 이후 10.19 한나라당 주관 토론회를 거쳐 정기국회 상임위 법안심사소위에 2차례(11.13, 11.29) 회부되었고, 12.5 법사위 심의를 거쳐 올해 정기국회에서 통과될 것으로 기대하고 있으며 공포 후 1년의 유예기간을 두고 시행될 예정이다.
3. 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률제정안의 주요 내용
양법의 통합법명은 법안의 핵심이 토지의 취득과 이에 따른 보상인 점을 감안하여 당초 「토지보상법」으로 정해진 바 있다. 그러나 국회 상임위를 거치면서 법명칭이 법 내용을 모두 포괄하지 못하는 문제가 있다는 지적이 있어 소위에서 「공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률」로 제명이 수정되었다.
그간 토지수용법이나 공특법을 근본적으로 개편하지 못한 것은 토지의 취득과 보상이 일종의 상반된 trade-off 효과를 가지고 있기 때문이었다고 할 수 있다. 공공사업은 예산이 수반되는 사업인 만큼 효율적인 예산집행을 위해서는 가급적 보상의 범위를 합리적으로 제한할 필요가 있는 반면, 보상이라는 것이 타의에 의해 생활기반을 상실하는 자에 대한 공평부담 견지에서의 손실보상인 점을 감안하면 가급적 수혜적 차원의 보상대상을 확대시킬 필요가 있다. 따라서 효율적인 예산집행과 정당한 보상이라는 양 극단의 일방에 치우치지 않으면서 중도적인 개선안을 도출한다는 것은 매우 어려운 문제인 것이다. 금번 제정안에서도 이러한 문제가 완전히 해결된 것은 아니나 우선 절차적인 측면에서 획기적인 진일보가 이루어졌고 공공사업 추진의 효율성을 추구하면서도 피보상자의 권익보호에 기여할 수 있는 다수의 제도개선이 강구되었다. 통합 제정법안의 주요 제도개선 내용을 살펴보면 다음과 같다.
1) 보상절차의 체계화·일원화
앞서 살펴본 것처럼 현행 보상법제가 토지수용법과 공특법으로 양분되어 이원적으로 운영됨에 따라 보상절차가 불일치하여 피보상자들의 이해 곤란과 절차중복을 초래하는 문제가 있었다. 특히 공특법에 따른 협의가 성립되지 않아 수용법에 의한 재결을 신청하는 경우 사업인정 이후에 협의절차를 다시 반복해야 하기 때문에 결과적으로 [토지 물건조서 작성 → 보상계획 공고열람 → 보상액 산정 → 협의 → 사업인정 → 토지 물건조서 작성 → 재협의 → 수용재결]의 절차를 거치게 되는 것이다.
제정안에서는 이러한 문제점을 해소하여 보상절차를 [토지 물건 조서작성 → 보상계획 공고·열람 → 보상액 산정 → 협의 → 사업인정 → 수용재결]로 일원화하여, 사업인정후에 토지 물건 조서내용에 변경이 없을 경우 재협의 절차를 생략할 수 있도록 하였다. 물론 조서의 내용에 변화가 없을 때에도 토지소유자와 사업시행자중 일방이 재협의를 요구할 경우에는 반드시 재협의를 하도록 하여 피보상자의 권익보호와 원활한 공익사업 추진에 만전을 기하도록 하였다.
현행 절차와 제정안의 토지취득 절차를 도표로 비교해 보면 다음과 같다.
< 그림 2 > 토지취득 및 보상절차의 비교
2) 협의취득 단계의 사업준비 근거규정 마련
공익사업을 추진하기 위해 토지를 취득하고 이에 대한 보상을 하려면 정확한 측량을 통해 토지의 형태를 파악하고 어떤 위치에 어떤 지장물이 있는지 등을 확인하여 각종 도면이나 사진의 형태로 이를 구체화할 필요가 있다. 그러나 토지소유자의 입장에서는 타인이 자신의 토지에 출입하면서 측량을 하고 지장물을 제거한다는 것은 수인하기 어려운 일이라고 할 수 있다.
현행 토지수용법에서는 이러한 경우를 대비하여 시장 군수 구청장의 허가를 얻어 사업인정 이전이라도 공익사업의 원활한 준비를 위한 측량과 조사를 위해 타인의 토지에 출입하고 장해물을 제거할 수 있도록 하고 있다. 그러나 공특법에서는 이러한 근거규정이 없어 사업준비를 위한 타인의 토지출입 등이 불가능하여 원활한 공익사업추진에 애로가 많은 실정이다. 토지수용법처럼 사전준비의 근거규정이 있어 관할관청의 허가를 받아 신분증과 허가증표 등을 휴대한 경우라도 현실적으로 타인의 토지에 출입하는 것이 용이하지 않은 바, 협의취득의 경우에는 근거규정 자체가 없으므로 야간에 몰래 출입하여 개략적인 확인만 하거나 원거리에서 사진을 연속으로 촬영하여 이어붙인 후 어림하여 도면을 작성하는 등 어려움이 많은 문제가 있었다.
제정법에서는 이러한 문제점을 해소하고자 협의취득을 위한 공익사업 준비단계에서도 사업시행자가 해당 시 군 구청장의 허가를 얻은 경우 타인의 토지에 출입하여 측량하거나 장해물을 제거할 수 있도록 함으로써 원활한 사업추진이 가능하도록 하였다. 다만, 토지소유자의 재산권이 부당하게 침해당하는 일이 없도록 하기 위해 사전에 사업의 종류와 출입할 토지의 구역 및 기간을 정하여 관할관청의 허가를 받도록 하였고 이 경우 관할관청은 이를 공고하고 토지점유자에게 통지하도록 하였으며, 사업시행자는 실제 출입하기 5일 전까지 일시 및 장소를 관할관청에 통지하고 관할관청은 이를 공고하여 토지점유자에게 다시 통지하도록 하였다. 또한 일출전이나 일몰후에는 토지점유자의 승낙없이 그 주거나 담 등으로 둘러싸인 토지에 출입할 수 없도록 하였고, 장해물의 제거등을 해야 할 부득이한 사유가 있는 경우에도 토지소유자 및 점유자의 동의를 얻도록 하되 동의를 얻지 못한 경우 관할관청의 허가를 얻은 경우에만 가능하도록 하였다.
3) 환매제도의 단일화
환매권이라 함은 협의취득일 또는 수용일로부터 10년 이내에 사업의 폐지 변경 기타의 사유로 인하여 수용 또는 취득한 토지의 전부나 일부가 필요없게 된 때에 그 협의취득 또는 수용당시의 토지소유자나 그 포괄승계인이 당해 토지 및 토지에 관한 소유권 이외의 권리에 대하여 지급받은 보상금에 상당한 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 다시 취득할 수 있는 권리를 말한다. 그러나 이러한 환매권이 동일한 목적을 가지고 있으면서도 토지수용법과 공특법에서 환매권의 대상, 협의여부, 쟁송기관을 달리 규정하여 혼란을 초래하는 점이 있었다.
< 표 3 > 환매권에 대한 양법의 규정비교
| 공특법 | 토지등 | 협의요 | 토지수용위원회 |
| 수용법 | 토 지 | 협의불요 | 법 원 |
즉 공특법에서는 환매대상을 토지와 토지외의 물건까지 포괄하는 토지등으로 하면서 토지등의 가격이 취득당시와 현저하게 달라졌을 경우 환매금액에 관해 환매권자와 사업시행자가 협의하도록 하되 다툼이 있으면 관할 토지수용위원회에서 최종판단을 하도록 하고 있는 반면, 수용법에서는 환매대상을 토지에 한정하면서 환매금액에 현저한 변화가 생긴 경우 협의할 필요없이 바로 관할법원에서 이를 다투도록 하고 있는 것이다. 제정법에서는 이러한 불일치에 따른 혼란발생 소지를 차단하기 위해 환매대상을 토지로 한정하고 토지가격에 차이가 있을 경우 협의하도록 하되 다툼이 있을 경우 최종적으로 법원에서 판단하도록 통일하였다.
4) 공익사업 범위의 합리적 조정
토지등을 취득할 수 있는 공익사업의 종류는 국민의 재산권 보호를 위해 가급적 그 종류를 제한적으로만 인정할 필요가 있다. 이러한 차원에서 사업인정이 되는 공익사업의 종류를 일일이 수용법에서 정하는 열거주의를 취해야 한다는 요청도 있으나 열거주의를 취하더라도 법령개정을 통해 새로운 사업을 추가할 수 있고 개괄주의를 취하더라도 각 개별법령에서 나름대로의 법적 필요성을 인정받았다고 볼 수 있는 점에서 열거주의를 취할 것인지 개괄주의를 취할 것인지 여부는 입법기술상의 차이에 불과하므로 제정법은 현행법과 마찬가지로 공익사업의 범위만을 개략적으로 정하는 개괄주의를 그대로 계승하고 있다.
다만 사회교육이나 학예에 관한 사업처럼 그 범위가 모호하거나 제철 비료공업처럼 더 이상 공익사업이라고 보기 어려운 경우 등이 있어 제정안에서는 이를 보다 엄격히 규정하고 있다.
즉, ①"법률 또는 법률의 위임에 의한 명령으로 시행하는 도로 철도 등의 사업"을 "관계 법률에 의하여 허가 인가 승인 지정 등을 받아 공익을 목적으로 시행하는" 사업으로 명확히 한정하였고,
②기존의 공익사업중 "사회교육 학예에 관한 사업"을 "학교 및 도서관 박물관 미술관"으로 명시적으로 규정하였으며,
③제철, 비료 등 대통령령으로 정하는 사업은 70년대 중화학 공업육성을 위한 목적이었으나 현재는 민간부문에서 시행하고 있으므로 공익사업 대상에서 삭제하였고,
④기타 "지방 공공단체의 공공용시설"을 "지방자치단체의 공공용시설"로 한정하였다. 이를 통해 꼭 필요한 사업만 국민의 재산권을 침해할 수 있는 공익사업으로 규정하여 수용권 남발을 방지하는데 만전을 기하도록 하였다.
5) 보상유형의 명확화 및 보상기준 개선
현행 토지수용법은 보상유형과 보상액 산정방법 등에 관해 공특법의 규정을 준용하고 있고 공특법은 그러한 사항들을 대부분 시행규칙에서 규정하고 있으나, 휴직·실직보상, 분묘이장비, 실농보상 등의 경우 법률에 근거 없이 하위법령에 규정하고 있어 법규성 여부가 논란되어 왔고, 실농보상과 어업보상의 경우 이를 노린 불법적인 보상투기가 발생하는 한편, 주거대책비등은 보상기준이 비현실적이어서 지속적으로 민원을 유발하는 수가 많았다. 그리고 최근들어 터널, 송전선로 설치등을 위해 지하 및 공중공간의 사용이 증가하고 있으나, 명확한 보상기준없이 도시철도법에 근거한 서울시지하부분토지사용보상조례에 의한 입체이용저해율을 사용하여 사용료에 갈음한 보상을 하고 있어 명확한 근거마련이 시급한 실정이다.
따라서 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률제정안에서는 그동안 법에 명시적인 근거없이 이루어지던 각종 보상유형에 대한 법적 근거를 마련하여 법규성 문제가 야기되지 않도록 하였고, 구체적인 보상액 산정 및 평가방법을 하위법령에서 상세히 정하도록 하여 체계적인 보상이 이루어질 수 있도록 만전을 기하였다.
6) 토지수용위원회 운영개선
토지수용법상 사업인정을 받은 경우에는 일련의 절차를 거쳐 토지수용위원회에서 보상액에 대한 재결처분을 하게 된다. 토지수용위원회는 건교부 산하의 중앙토지수용위원회와 시 도지사 관할의 지방토지수용위원회가 있는데 사업시행자가 국가나 시 도인 경우, 또는 수용이나 사용할 토지가 2개 이상의 시 도에 걸치는 경우 중앙토지수용위원회에서 재결하도록 하고 있다. 그러나 토지수용위원회 운영과 관련하여 그동안 크게 다음과 같은 문제점이 지적되어 왔다.
첫째는 토지수용위원회 심의시에 토지소유자등 이해관계인이 직접 참여하여 의견을 진술할 수 있는 기회가 없다는 점이다. 이는 토지수용위원회 심의가 원칙적으로 서면으로 이루어지기 때문이다. 둘째는 토지수용위원회의 연간 재결건수가 평균 1,600건(월평균 133건)에 이르고 있으나 위원구성이 위원장을 포함하여 9인으로 이루어져 있어 월 1회밖에 회의를 개최할 수 없는 관계로 재결이 지연되고 심도있는 검토가 불가능함에 따라 국민불편 및 공익사업 추진 지연을 초래한다는 점이다.
제정안에서는 이러한 문제점을 개선하고자 토지수용위원회 심의를 원칙적으로 서면으로 하되 적극적인 피보상자의 의견수렴 및 권익보호를 위하여 필요한 경우 토지소유자등 당사자에게 심리일시 및 장소를 통지함으로써 회의에 출석하여 의견진술의 기회를 가질 수 있도록 하였다. 또한 행정심판법에 의한 행정심판위원회가 50인의 위원을 위촉하고 매 회의마다 9명의 위원으로 위원회를 개최하고 있는 입법례를 참고하여, 중앙토지수용위원회 위원수를 20인으로 증원하고 회의시마다 9인의 위원으로 회의를 개최하도록 풀제로 운영함으로써 매월 2회 이상 위원회 개최가 가능하도록 하였다.
7) 선택적 이의재결 전치주의 채택
현행법에 따르면 사업시행자가 제시한 보상액에 토지소유자가 불복하는 경우 수용절차에 따라 토지수용위원회의 재결을 거치게 되며, 재결내용에 대하여도 불만이 있을 경우 곧바로 소송을 제기하지 못하고 지방토지수용위원회 재결의 경우 중앙토지수용위원회에, 중앙토지수용위원회 재결의 경우 다시 중앙토지수용위원회에 이의신청을 하여 이의재결을 거친 후에야 소송을 제기할 수 있도록 하고 있었다.
이러한 이의신청 전치주의 때문에 토지소유자는 신속한 권리구제를 받지 못하고 법원의 최종판단을 받기까지 불필요한 시간과 행정력 낭비를 감수할 수 밖에 없었기 때문에 제정법에서는 행정소송시 행정심판 전치주의를 폐지한 것과 마찬가지로 수용재결에 대한 필수적 이의재결 전치주의를 폐지하고 선택적 전치주의로 전환하였다. 이에 따라 관할 토지수용위원회의 재결에 대하여 불복이 있을 경우 재결서를 받은 날로부터 60일 이내에 행정소송을 제기하거나 30일 이내에 중앙토지수용위원회에 이의재결을 신청할 수 있도록 하였고, 이의재결을 거친 후에는 30일 이내에 행정소송을 제기할 수 있도록 하였다. 이의재결 절차를 선택적으로 존속시킨 이유는 행정소송 수행에 따른 경제적 부담이 큰 점을 감안하여 토지소유자가 원하는 경우 소송제기 없이도 권리구제를 받을 수 있도록 하기 위한 것이다.
8) 감정평가업자 선정시 토지소유자 추천근거 마련
보상액의 산정을 위한 감정평가업자의 선정은 당초 제정안에서 현행 공특법시행규칙과 같이 사업시행자가 2인 이상을 선정하도록 되어 있었으나, 국회심의 과정에서 토지소유자가 선정하는 1인을 포함하도록 수정되었다. 현행 제도가 사업시행자에게 감정평가업자 선정을 일임한 것은, 보상액 산정의 성격이 사업시행자가 토지소유자에게 협의액을 제시하기 위해 자기 부담으로 의뢰하는 것이란 점에서 일응 논리적이라고 할 수 있으나, 보상액 산정단계에서부터 피보상자를 참여시킴으로서 권익보호에 기여하고자 수정안이 제시된 것이다. 다만, 정부측 입장에서는 토지소유자의 범위가 불명확할 수 있고 보상액 인상을 위해 감정평가업자와 토지소유자가 담합할 경우 불필요한 예산증가와 사업기간 지연이 우려되므로 하위법령 개정시 상세한 보완장치를 강구할 예정이다.
9) 보상업무의 보상전문기관 위탁근거 마련
보상업무는 사업시행자가 직접 수행하기도 하나, 필요한 경우 지자체 정부투자기관에 위탁하여 시행하고 있는데 공신력 있는 보상전문기관이나 인력이 없고, 업무절차에 정통하기 어려워 민원유발, 공익사업 추진지연 및 보상예산의 낭비를 초래하는 문제가 지적되어 왔다. 보상은 유형별로 복잡다양한 보상규정을 적용해야 하고 첨예한 이해관계의 조정능력도 필요하나, 지식과 경험이 부족한 담당자가 임시조직에서 업무를 수행함에 따라 보상과 공익사업 추진이 지연되는 경우가 많았던 것이다.
지자체 입장에서도 민원이 많고 수행이 어려운 보상업무가 기피업무로 인식되어 기능직이나 일용직 공무원이 담당하는 수가 많고, 민선단체장 출범이후 주민과의 마찰회피를 위해 보상업무 수탁 자체를 아예 꺼리는 실정이다. 보상업무 처리시에도 주민요구에 이끌려 과다보상하는 경향이 많아 사업예산의 낭비를 초래한다고 볼 수 있는데, '90∼'99년간 중앙정부와 지자체의 평균 보상단가가 중앙정부는 33.8백만원/천㎡인데 비해 지자체는 68% 높은 56.9백만원/천㎡에 이르고 있다.
공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제정안에서는 이러한 문제를 해소하고자 대통령령으로 정하는 전문기관에 보상업무를 위탁할 수 있는 근거를 마련하였는 바, 보상에 대한 지식과 경험이 부족한 사업시행자의 경우 전문성과 효율성을 가진 보상전문기관에 이를 위탁하도록 하여 원활한 업무추진과 보상예산 낭비 방지가 가능하도록 하였다. 향후 보상위탁 추이에 따라 보상전문 기관을 신설하는 문제도 검토할 수 있으나 당분간은 토지공사나 주택공사 등 보상업무의 경험과 능력이 있는 산하기관 또는 유관 정부투자기관에 한정하여 위탁할 수 있도록 할 방침이다. 이론적으로만 본다면 보상전문기관을 활용한 사전협의를 통해 선보상과 후시공이 완벽하게 이루어질 경우 연간 2조 5,969억원의 보상금액 절감도 가능할 수 있는 것으로 추정된다.
10) 기타 제도개선 사항
-
(1) 허위나 부정에 의한 보상금 수령시 처벌규정 신설
현행법상 사업인정 이후에는 토지의 형질변경 및 물건의 부가 증치 손괴 또는 공작물의 신증축과 대수선 등이 원칙적으로 금지되는 반면 사업인정 이전에는 이러한 규정이 없어 보상금을 받을 목적으로 허위나 부정한 방법을 동원한 경우 처벌방법이 없었다. 따라서 제정법에서는 허위 기타 부정한 방법으로 보상금을 받은 자와 그 사실을 알면서 보상금을 지급한 자에 대하여는 5년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처할 수 있는 규정을 신설하여 사업인정 이전에 공익사업이 있을 것으로 알려진 경우 보상을 목적으로 보상투기를 하거나 허위 또는 부정한 방법으로 보상금을 수령하는 사례가 방지되도록 하였다.
(2) 보상심의위원회 운영개선
현행법은 보상업무의 심의를 위하여 시 군 구에 보상심의위원회를 둘 수 있도록 하되, 토지소유자가 50인 이상이거나 사업시행 면적이 99,000㎡ 이상인 경우 반드시 설치하도록 하면서 토지소유자 3할 이상이 포함되도록 하고 있다. 심의위원회에서는 등기되지 아니한 토지등의 소유자 확인, 보상액 사정, 잔여지 인정 및 이주대책 수립, 보상액 평가를 위한 사전 의견수렴 등을 심의대상으로 하고 있다.
그러나 보상심의위원회 개최가 의무적인 경우 토지소유자들이 심의위원회 구성을 일종의 보상액 협상카드로 사용함에 따라 부당하게 공익사업 추진이 지연되는 경우가 많다는 문제가 있었다. 즉, 보상액 산정에 불만이 있는 토지소유자들이 심의회 개최 자체를 보이코트하게 되면 사업시행자측에서는 사업추진이 지연되는 것을 방지하기 위해 할 수 없이 협상액을 높일 수 밖에 없다는 점을 악용한다는 것이다. 제정안에서는 이러한 문제점을 개선하기 위해 위원회 명칭을 [보상심의위원회]에서 [보상협의회]로 변경하여 의결기구가 아니라 단순한 협의기구라는 성격을 분명히 하고 위원회 구성시 토지소유자를 3할 이상 포함하도록 한 규정도 삭제하였으며 협의회 개최여부를 해당 지자체에서 사안에 따라 판단하도록 하여 부당하게 보상절차가 지연되는 것을 방지하도록 하였다. 이에 대하여 피보상자의 권익이 침해된다는 우려가 있을 수 있으나 오히려 피보상자측에서 적극적으로 협의회 구성을 요청하게 될 것이므로 권리보호에 문제가 생기지는 않을 것으로 보고 있다.
(3) 행정대집행 제도 개선
토지수용 절차에 따른 의무이행자가 의무를 이행하지 아니하거나 기간내에 완료할 가망이 없는 경우, 또는 의무자로 하여금 이를 이행하게 하는 것이 현저히 공익을 해한다고 인정되는 경우에 관할관청은 사업시행자의 신청에 의해 행정대집행법이 정하는 바에 따라 대집행을 할 수 있도록 하고 있으나, 사업시행자가 지자체에 대집행을 의뢰하더라도 해당 지자체가 민원발생을 우려하여 대집행을 꺼리는 문제가 있어 적기에 사업을 추진하는데 애로가 발생하고 있다.
따라서 제정안에서는 사업시행자가 행정청인 경우 직접 대집행을 할 수 있도록 하였고 비행정청인 사업시행자가 대집행을 신청할 경우 관할 시 군 구청장은 이를 이행하도록 의무화하여 공공사업의 효율적인 추진이 가능하도록 하였다. 다만 지자체장이 이를 이행하지 않을 실효성 있는 제재수단이 없다는 한계가 존재하므로 향후 추가적인 보완이 필요하다고 보여진다.
(4) 기타 벌칙규정 신설 및 조정
보존등기등이 되어 있지 않은 토지에 대하여 정당한 권리자가 아닌 자가 확인서를 발급받은 경우 3년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처하도록 하였고, 토지수용위원회의 요청에 대하여 허위 및 부정한 감정평가를 한 업자의 벌금을 상향조정(징역2년, 500만원→징역2년, 1000만원)하여 평가의 공정성과 객관성을 도모할 수 있도록 하였다.
III. 맺음말
-
이상에서 살펴본 바와 같이 그동안 계속 제기되어 왔던 보상법제의 문제점을 근본적으로 개선하고자 많은 노력을 기울인 끝에 기존의 토지수용법과 공특법을 통합한 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률제정안이 마련되었고 금년 정기국회 통과를 목표로 막바지 준비에 만전을 기하고 있다. 물론 보상범위를 눈에 보이는 모든 삼라만상 뿐 아니라 자기 의사에 반해 토지와 기타 정착물을 양도해야 하는 소유자의 주관적 정신적 가치로까지 확대시켜야 한다는 새로운 요청에 비추어 보면 이번 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률제정안도 여전한 한계점을 가지고 있다는 점을 부인할 수 없다.
서두에서도 살펴본 바와 같이 보상문제는 사업시행자의 사업비 절감측면(효율성)과 피보상자의 재산권 보호측면(형평성)이라는, 어찌보면 서로 양립하기 어려운 두가지 상반된 가치를 동시에 만족시켜야 하는 어려움을 안고 있다. 금번 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률제정안은 상반된 두 가치 사이에서 중립적인 입장을 취하면서도 그간 제기되어 온 각종 문제점을 현실적을 해결해 나갈 수 있는 단초를 제공함으로써 앞으로 더욱 보완발전해 나갈 수 있는 기반을 마련하였다고 보여진다. 최소한 토지수용법과 공특법으로 이원화되어 있던 보상법제를 통합하여 하나의 일관된 보상체제로 엮어냈다는 사실만으로도 금번 통합법 제정이 미약하나마 소기의 성과를 달성했다고 보는데 인색할 필요는 없다고 보여진다. 다만, 공공사업 시행에 따라 토지와 기타 재산을 양도하고 삶의 터전을 떠나야 하는 피보상자에게 그에 상응한 현실적인 보상이 되도록 하면서도 공공사업 시행의 효율성을 도모해야 하는 두마리 토끼 잡기는 장기간을 두고 계속 검토되어야 할 과제라고 생각한다.
일본의 부동산증권화제도 및 REIT 제도 김 용 창 | 세종대학교 교수
1. 일본의 부동산증권화 역사
-
일본에서도 우리나라와 마찬가지로 최근 이슈가 되고 있는 것이 REIT 제도의 도입이며, 일본판 부동산투자신탁제도를 통칭 J-REIT라고 부른다. 대기업 회계제도 변경, 기업구조 조정 등에 대한 대응수단으로서 부동산의 유동화를 촉진시키고, 현재의 초저금리 상황에서 수익성 부동산의 임대수입에 기반한 소득이득이 중요하게 부각되면서 REIT제도가 도입되었다.
일본 NLI 연구소에 따르면 일본에서 법인소유 부동산은 400-500조엔으로 추정되며, 이중 상업용부동산은 60-70조엔 정도이고, 잠재적으로 10조엔 이상의 부동산증권화 시장이 형성될 것으로 보고 있다(松村 徹, 2001).
<그림 1> 일본의 부동산시장구조(2000년 추계)
통상 일본에서 부동산증권화 원년은 1988년으로 보고 있다. 이해 5월에 [국철청산사업단 자금처분심의회]가 지가를 현재화시키지 않은 자산의 처분방법을 하달함으로써 일본에서 처음으로 금융자산화(부동산증권화)에 의한 자산처분을 실시하게 되었다. 이를 계기로 본격적으로 증권화 논의가 전개되었다. 그러나 일본은 1931년에 이미 저당권법을 제정하였으며, 그 이후로 부동산특정공동사업법, 자산유동화에 관한 법률을 제정하는 등 부동산유동화의 역사가 길고, 현재 다양한 부동산유동화 제도가 시행되고 있다(표 1 참조).
일본에서도 부동산증권화를 도입하게 된 것은 재무체질의 개선, 자금의 저리조달, 시가회계에 대한 대응, 신용보강에 의한 투자위험 회피와 투자자보호라는 일반적인 증권화의 목적을 크게 벗어나지 않는다. 주지하다시피 부동산증권화란 특정 부동산을 다른 자산과 구별하여
<표 1> 일본 부동산증권화의 역사
그 부동산이 창출하는 현금흐름을 담보로 자금을 조달하는 것을 말한다.
부동산의 유동화중 투자가가 수취하는 것이 유가증권인 경우를 증권화라고 하는 것이다. 달리 말하면 부동산의 운용수익을 투자가에게 분배한다고 약정한 계약서(증권)를 바탕으로 투자자금을 모집하는 구조이다.
2. 일본의 부동산증권화 상품
-
<그림 2>에서 볼 수 있는 것처럼 일본의 부동산증권화 상품은 부동산특정공동사업법, 자산유동화법(신SPC법), 투자신탁법(J-REIT)에 의한 상품이 대표적이다(그림 2 참조). NLI연구소의 추계에 따르면, 일본의 부동산증권화시장은 유동성, 투명성, 소액화, 자산분산도 측면에서 가장 높은 점수를 받고 있는 상장부동산투자신탁(J-REIT)이 4-5조엔 규모로 추정되고 있으며, 부동산증권화의 전신이라고 할 수 있는 부동산소액화상품은 그 시장성이 상당히 낮은 것으로 나타나고 있다(표 2 참조).
<그림 2> 일본의 부동산증권화 상품과 기본구조
<표 2> 일본 부동산투자상품의 특성과 시장규모
주: * 표시 금액은 ニッセイ기초연구소의 추계치이고, 나머지는 최근실적임. SPC 구조의 증권은 출자증권과 회사채를 포함한 것이며, 부동산소액화상품은 1995년의 부동산특정공동사업법시행이후의 상품임.
일본에서 부동산공동투자상품 제1호는 1987년 부동산소액화(小口化) 상품이고, 이후 부동산회사 등이 잇달아서 유사 상품을 판매하였다. 그러나 버블붕괴후 경영기반의 약화에 따른 부동산회사의 도산에 따라 투자자들이 피해를 보면서 1994년 6월 [부동산특정공동사업법]에 의한 상품이 출현하였다.
그리고 1996년 11월부터 시작된 금융시스템 개혁의 일환으로 1998년 9월 [특정목적회사의 증권발행에 의한 특정자산 유동화에 관한 법률(통칭 SPC법)]이 시행되면서 증권거래법상의 유가증권으로서 유동성이 확보된 부동산증권화제도가 도입되었다.
마지막으로 일본의 REIT 제도는 2000년 11월 30일 기존의 증권투자신탁법을 개정한 투자신탁 및 투자법인에 관한 법률을 시행하면서 도입되었다. 이 개정으로 지금까지는 투자신탁의 운용대상이 주식과 채권 등의 유가증권에 한정되어 있었지만 부동산을 투자대상으로 하는 것이 인정되었다. 이로서 다수의 투자가로부터 모은 자금을 임대용 오피스빌딩, 임대용 맨션등의 부동산에 운용하여 그 임대료 수입 등을 기초로 한 배당을 투자가에게 지불하는 부동산투자신탁 및 부동산투자법인으로서 펀드를 조성하는 것이 가능하게 되었다.
일본에서 증권화상품은 최초에 자산이 먼저 존재하는 자산유동화형상품과 자본이 먼저 존재하는 자산운용형상품으로 구분하고 있으며, 일본에서는 자산유동화형과 관련한 법의 정비 및 상품공급이 먼저 이루어졌다.
SPC법(신SPC법)과 종래의 부동산특정공동사업법 등은 자산유동화형이며, 자산보유자(originator)의 자금조달이라고 하는 색채가 강하다. 이에 비해 1999년 9월 대상부동산교체형부동산특정공동사업법, 2000년 11월 30일 시행의 일본판 REIT는 자산운용형 상품이다 (不動産シンジケ-ション協議會 2001).
이 가운데 부동산특정공동사업법에 의한 상품은 복수의 투자가가 출자하여 부동산회사등의 전문가가 부동산사업을 행하고, 그 운용수익을 투자가에게 분배하는 부동산공동투자사업이다. 상품구조로는 임의조합형(사전판매형), 익명조합형(금전출자형), 임대형, 대상부동산변경형(익명조합형) 등이 있다. 사업인가현황은 2001년 10월 1일 현재 금융청 및 국토교통성장관의 허가를 받은 회사 33사, 국토교통성 허가 1개사, 都道府縣 지사허가 42개사 등 총 76개회사가 있다.
그리고 자산유동화법에 의한 상품은 1998년 9월에 시행된 SPC법에 근거하여 출현하였다. 그러나 시행과 더불어 자산실사 기간, 증권화과정에 소요되는 비용측면 등 상품설계에 불편하다고 평가되어 적극적으로 활용되지는 못하는 상황이다. 이러한 비판을 반영하여 2000년 5월에 SPC법이 자산유동화에 관한 법률로 개정되었으며, 개정의 주요사항은 다음과 같다. 98년부터 2000년 12월까지 關東財務局에 등록한 특정목적회사는 61건이며, 이 가운데 부동산(또는 부동산의 신탁수익권)을 특정자산으로서 하는 것은 28건이다.
- 최저자본금 300만엔에서 10만엔으로 인하
- 등록제에서 신고제로 이행
- 자산유동화계획을 정관기재사항에서 삭제
- 특정자산취득을 목적으로 하는 차입금의 해금
- 도산격리(bankruptcy remote; 신용분리)를 위한 대비
- 우선출자의 감자해금
- 특정목적 신탁(SPT)의 도입; SPC의 경우 자산관리처분을 외부에 위탁하지만 SPT에서는 자산을 신탁재산으로 하여 스스로 관리처분 하는 것이 가능함.
<그림 3> SPC법에 근거한 특정목적회사형과 특정목적 신탁형
3. J-REIT제도와 특징
-
1) 개정투자신탁법과 상품유형
전술한 것과 같이 일본의 REIT제도는 증권투자신탁법를 개정하면서 도입되었다. 일본판 REIT제도를 가능케 하였던 투자신탁 및 투자법인에 관한 법률(개정 투신법)의 주요내용과 상품유형은 다음과 같다(표 3 참조).
<표 3> 개정투자신탁법의 주요내용
먼저 SPC법 등에 의한 종래의 증권화 구조에서 어려웠던 자산의 교체와 추가를 자유로이 행하는 점이 커다란 특징이며, 이 결과 본격적인 부동산운용비즈니스가 탄생할 수 있게 되었다.
다음으로 투자기구(vehicle)는 일정요건(업무의 외부위탁, 배당가능소득의 90%이상 등)을 충족시키면 법인세에 대해 실질비과세 대우를 한다. 발행증권은 증권거래법의 유가증권으로 지정되어 상세한 정보공시 규칙 부과 등은 [자산유동화에관한법률(SPC법)]과 같지만 투자신탁법에서는 운용회사 등이 운용재량권을 갖기 때문에 이익상충 및 운용위험 등에 대해서 투자가보호를 위해 검사감독 및 행위준칙, 기업지배구조 등의 강화가 요구되고 있다.
마지막으로 상품유형을 살펴보면, 3가지 유형의 부동산투자신탁이 가능한 구조이다. 기본적으로 신탁형(투자신탁)과 회사형(투자법인)의 두 종류가 설치되어 있고, 신탁형에는 위탁자지도형투자신탁제도, 위탁자비지도형투자신탁제도, 회사형에는 투자법인제도(회사형신탁제도) 등 3가지 유형이 가능하다. 모두 수익권증서의 판매, 자산의 운용, 자산의 보관이라는 투자운용업무에 대해서는 원칙으로서 외부의 운용회사에게 위탁하여야 한다. 단 예외적으로 수탁자인 신탁은행 스스로가 운용하는 구조인 신탁형(위탁자비지도형)도 인정되고 있다.
좀 더 구체적으로 살펴보면, 위탁자지도형 투자신탁제도는 투자신탁위탁업자가 신탁은행등과 신탁계약을 체결하고, 여기에서 발생한 수익권을 분할한 수익권증서를 발행하여 복수의 투자가에게 판매하는 구조이다. 신탁재산은 부동산으로서 운용되지만 투자의 판단은 투자신탁위탁업자의 지도에 기초하여 행한다.
두번째로 위탁자비지도형 투자신탁제도는 신탁은행등이 복수의 투자가와 신탁계약을 체결하고, 모집한 자금을 모아서 신탁은행 스스로의 판단으로 부동산을 운용한다.
세번째로 투자법인제도는 부동산 투자로 자산을 운용하는 것이 목적인 투자법인을 설립하고, 그 사원의 지위가 부여되는 투자주식의 형태로 투자가의 자금을 모집한다. 투자법인은 모집한 자금으로 부동산투자를 행하지만 실제의 부동산의 선정과 투자판단은 투자신탁위탁업자가 행한다. 투자법인이 취득한 부동산은 자산보관회사가 보관한다.
<그림 4> 일본의 REIT 유형
2) REIT 상장기준
부동산투자신탁은 주식등의 유가증권과 비교하여 유동성이 낮은 자산인 부동산에 대한 투자를 중심으로 운용되기 때문에 투자가로부터 환불 또는 수익자로부터 해약을 청구받는 경우 운용자산을 기동성 있게 매각하여 대응하기 어렵다. 따라서 발행증권의 유통시장이 존재가 필수적인 상품이다. 이를 위해 동경증권거래소는 2001년 2월 20일에 개최한 정기이사회에서 [부동산투자신탁증권에관한유가증권상장규정특례]의 제정을 결의하고, 총리의 인가를 얻어 부동산투자신탁 전용의 상장시장개설을 결정하고, 2001년 3월 상장심사기준과 상장폐지기준등의 규칙을 제정하였다(神山 正二, 2001).
상장기준에는 우선 자산총액에서 차지하는 부동산의 비율과 관련한 기준, 운용자산등의 총액에서 안정적인 임대사업수입이 있는 부동산의 비율과 관련한 기준, 운용자산의 내용기준, 자산총액기준 등이 정해져 있다.
아울러 부동투자신탁증권발행자에 대해서는 업무집행, 법령준수 및 재무안정성의 관점에서 인정을 받아야 하고, 투자신탁협회 회원, 정보공시조항 등이 기준으로 정해져 있다. 투자신탁협회 회원기준을 둔 것은 업계의 자율규제와 연관시키려는 것으로서 운용회사는 자율규제단체의 지도 및 권고를 따르며, 법령준수 및 운용의 적정화라는 자정작용을 요구받고 있다.
<표 4> 동경증권거래소의 상장기준
3) J-REIT 시장 동향
미국의 리츠는 오피스, 주택, 소매업부동산 등에 각각 특화된 리츠가 중심을 이루고 있다. 이에 비해 일본의 경우는 오피스를 중심으로 상업시설과 주택 등을 복합한 백화점식의 리츠가 예상되고 있다. 이것은 부동산포트폴리오를 구성하여 위험을 분산시키려는 목적 때문이다.
현재 일본 리츠시장은 일본의 대표적인 부동산회사인 미쓰이와 미쓰비시지쇼라는 경쟁회사가 주도하고 있으며, 연간 수익률은 4-5%를 예상하고 있다. 6월 현재 준비중인 회사는 <표 5>와 같으며, 이중 [일본빌딩펀드]와 [져팬리얼에스테이트]가 9월 10일 처음으로 동경증권거래소에 상장되었다. 이들 펀드의 운용회사는 금년 3월 7일 가장 먼저 투자법인자산운용업 인가를 취득하였다(표 6 참조).
<표 5> 2001년 6월 27일 현재 일본의 리츠준비 현황
설립 및 상장시기 |
부동산 |
|||||
| 三稜地所, 東京海上火災保險, 第一生命保險 | 재팬리얼에스테이트에셋매니지먼트 | 2001년 5월 [재팬리얼에스테이트 투자법인]설립. 9월말 까지 투자법인에 의한 운용개시 | 수도권 및 지방도시의 오피스빌딩 | 9월 1000억엔, 3년후 3000억엔 | 名古屋의 빌딩(145억엔)과 三稜종합연구소 빌딩은 三稜地所가, 나머지 16개동은 東京海上火災保險, 第一生命保險이 출연 | |
| 三井不動産, 住友生命保險, 野村證券 | 일본빌딩펀드매니지먼트 | 2001년 5월 [일본빌딩펀드투자법인]설립 | 오피스빌딩 | 2000억엔 규모 | 新宿三井빌딩, 쯔구바三井빌딩, 住友生命高輪빌딩 등 | 판매단위 50-60만엔. 연간 5% 전후의 배당수익률 |
| 三稜商事, UBS에세매니지먼트 | 三稜商事·UBS리얼티주식회사 | 연내 상장 | 상업시설(도심형, 교외형) | 처음 600억엔, 3년후 2천억, 5년후 4천억엔 | 仙台市의 쇼핑센타 96억엔, 原宿表參道빌딩 114억엔, エスパ川崎 100억엔 | 배당수익률은 5% 이상 |
| 東京建物, 大成建設, 朝日生命保險, 安田生命保險 | 주식회사 東京리얼티인베스트매니지먼트 | 2001년 10월 운용개시 및 연내상장 | 우량오피스빌딩, 도시형상업시설, 30-50%는 수도권이외의 건물로 함 | 처음 500-600억엔, 연내 1천억엔, 중기 3천억엔 | 핵심물건은 4개사가 출연하며, 東京建物이 3동을 출연 | 지분과 채권을 각각 50%로 구성 |
| 오릭스 | 오릭스 에셋매니지먼트주식회사 | 중규모 오피스빌딩 | 1천억엔 규모 | |||
| 森트러스트, 大和證券SMBC, 三稜信託銀行 | 森트러스트대화부동산투신주식회사 | 2-3년내에 상장 | 오릭스빌딩 상업시설 | 처음 650억엔 2002년 1천억엔 | 京橋MT빌딩, 大崎비즈니스빌딩, 仙台森빌딩개발 등 | 지분배당수익률은 5%이하, 채권비율 60% |
| 全日本空輪 | 3년정도 1,500억엔 | 東京全日空호텔 507억엔등 일본내 全日空호텔 | ||||
| 丸紅 | 오피스빌딩, SC, 임대맨션, 데이타센타 | 처음 100억엔, 2-3년후 500억엔, 5년후 1천억엔 | 배당수익률은 7-8%를 목표 | |||
| 미즈호파이낸션그룹, 三井부동산 | 우량오피스빌딩 중심 | 처음에는 수천억엔, 최종적으로 1조엔규모 | ||||
| 三稜地所주택판매 | 비상장예상 | 임대맨션, SOHO, 상업시설 | 처음 200억엔, 3년이내 1천억엔 | 5년 이내 종료. 종료시 상장/상장펀트로 매각고려 | ||
| 野村부동산 | 연내 운용회사를 설립함 | 오피스빌딩 | 2000억엔 규모 | 배당수익률 5% | ||
| UFJ그룹 | 회사형, 상장 | 처음 500억엔규모, 상장시 1천-2천억엔 | 배당수익률 5% | |||
| UFJ그룹 | 신탁형(비지도형), 비상장 | 동경, 대판, 名古屋의 오피스빌딩 7-8개동 | 200-300억엔 | 5월부터 창구판마 1구좌 100만엔. 배당수익률 4-5%, 기간 5년 | ||
| 크리드 | 연내 상장 | 100-200억엔 | ||||
| 東京急行電鐵, 東急부동산 | 東急리얼에스테이트매니지먼트 | 6월에 운용회사 설립 | ||||
| 東京 REIT | 東京 REIT투신 | 유력 개발업자를 파트너로 함 |
출처: infobank
[일본빌딩펀드]는 운용회사가 [일본빌딩펀드매니지먼트]이며, 총발행주식수는 280,700주(공모 82,900주)이다. 출자총액은 98,900백만엔이고(공모금액 제외), 총자산액은 약 2,265억엔으로서 자산종류는 대부분이 신탁수익권이며, 지역별로는 동경도심부 77.49%로 대부분을 차지하고 있다. 기타 동경주변도심부 11.98%, 지방도심부가 10.53%를 차지하고 있다. 공모가격은 62만 5천엔이며, 현재는 이보다 주가가 다소 하락한 상태이다.
[져팬리얼에스테이트]는 운용회사가 [져팬리얼에스테이트에셋매니지먼트]이고, 발행주식수는 160,400주(공모 160,000주)이다. 출자총액은 200백만엔이고(공모금액 제외), 총자산액은 감정평가액 기준으로 약 92,000백만으로서 자산종류 역시 대부분이 신탁수익권이다. 금액기준으로 三稜종합연구소빌딩과 名古屋廣小路빌딩이 각각 29.5%, 15.9%로 가장 큰 비중을 차지하고 있다. 공모가격은 525,000엔이며, 현재 주식가격은 53만엔대를 계속 유지하고 있다.
<표 6> 2001년 9월 10일 상장 부동산투자신탁 현황
자료: 동경증권거래소
그리고 2000년 9월 1일 [不動産投資顧問業登錄規程]에 기초하여 리츠회사의 자산을 운용할 부동산투자자문회사(不動産投資顧問)제도를 정비하였다. 일본의 투자자문업은 투자에 대한 조언만 할 수 있는 일반부동산투자자문업과 투자 및 조언을 겸하는 종합부동산투자자문업 두가지로 구분된다. 2001년 10월 29일 현재 일반사업자는 412개 사업자가 있고, 종합자문업자는 13개 사업자가 있다.
또한 일본 금융청은 금년 9월 현재 10개 회사에 대해서 부동산투자신탁의 운용회사인 투자법인자산운용업(asset management 회사)을 인가하였다. 자본금 규모는 인가취득일 기준으로 1억엔에서 6억 5천만엔 사이며, 평균 약 2억 5천만엔이다. 그리고 임직원수는 10명에서 17명 사이이며, 평균 13.2명이다(표 7 참조).
<표 7> 투자법인자산운용업 인가취득회사 현황(인가취득일 기준)
자료: 금융청 보도자료에 근거하여 필자 작성
4) 신용평가방법
부동산투자신탁(REIT)은 한편에서는 부동산에 투자하는 계속기업으로서 부동산회사의 성격을 가지고 있기 때문에 투자법인의 부채에 대한 신용평가에서는 일반회사로서의 부동산회사에 대한 평가방법과 같은 접근방법을 사용하게 된다. 따라서 부동산투자신탁의 신용평가는 투자법인의 종합적인 채무이행능력을 신용평가하는 부분(issuer rating)과 투자법인이 발행하는 회사채 등에 대한 채권신용평가부분(issue rating)으로 구분하게 된다. 그리고 투자법인의 부채는 담보부채무와 무담보채무 어느 쪽도 가능하다. 담보부채무의 경우 담보대출비율(LTV) 및 부채감당율(DSCR) 등이 중요한 평가기준으로 되어 있다.
무담보채무 및 발행주체에 대한 신용평가는 S&P의 경우, 사업구조(시장포지션, 보유부동산의 품질, 투자체계, 관리체계)와 재무구조(재무전략, 수익성, 자본구성, 현금흐름, 재무유연성 등)로 크게 구분하고 있다. 일본신용평가투자정보센타(R&I)는 부동산포트폴리오, 운용방침, 재무전략, 재무상의 특약사항 등을 중심으로 평가하고 있으며, 일본신용평가연구소(JCR)는 포트폴리오의 가치, 재무지표, 매니지먼트 능력을 주요 기준으로 삼고 있다.
기본적으로 부동산포트폴리오의 구성상태와 FFO보상배율, 레버리지, 수익성, 유동성, 담보능력 등 재무상태를 신용평가의 중요한 기준으로 삼고 있다. 아울러 부동산투자신탁제도는 자산운용 역량이 중요하기 때문에 자산운용회사의 신용도와 각 물건의 임대 및 운영관리를 담당하는 부동산관리회사(property management)의 역량도 신용평가의 중요한 기준으로 삼고 있다. <표 8>은 JCR의 자산운용회사 및 부동산관리회사와 관련한 심사항목을 정리한 것이다.
<표 8> 일본신용평가연구소의 자산운용관련 신용평가의 주요 심사항목
4. 결론
-
지금까지 일본의 부동산증권화제도와 REIT제도에 대해서 살펴보았다. 일본의 부동산유동화제도는 우리나라보다 오랜 역사를 갖고 있으며, 그 과정에서 부동산소액화상품, 부동산특정공동사업 등 다양한 방식이 도입되었다. 이러한 경험에서 부동산유동화제도가 안정적으로 정착하기 위해서는 투자단위의 소액화와 공개모집을 통해서 일반투자가의 투자를 유도하고, 유통시장에서 원활한 거래가 이루어짐으로써 유동성을 제고하는 것이 중요하다는 교훈을 얻고 있다. 일본의 REIT제도와 비교하여 우리나라의 경우도 상장기준 및 신용평가기준에 대한 제도적 정비가 필요하며, 이를 통해서 일반투자가의 건전한 투자유도 및 부동산시장의 투명성을 제고할 수 있을 것이다.
- <참고문헌>
- Office Japan, 2000, [不動産投資信託って何?! ], 冬季號.
- Standard & Poors, 2001, Rating Policy for Japanese Real Estate Investment Trusts.
- 岡內幸策, 2000, 不動産 券化と不動産ファンド, 日本經濟新聞社.
- 岡 正規, 1997, 「不動産 券化の課題」, ニッセイ基礎硏 REPORT 8月號.
- 東京 券去來所, 2001 ,東 不動産投信サポ-タ-.
- 東京 券去來所, 2001, [不動産投資信託 券に關する有價 券上場規程の特例]の制定等について.
- 不動産シンジケ-ション協議會, 2001, 不動産 券化の基礎知識.
- 松村 徹, 2001, [不動産 券化が加速させる投資的取引], ニッセイ基礎硏 REPORT 5月號.
- 神山 正二, 2001, [不動産投資信託 券に係る上場制度の制定], 東京 券去來所 調査レポ-ト.
- 日本格付投資情報センタ-, 2001, 日本版 REITの格付手法について.
- 日本經濟新聞社, 2001, 不動産投資信託 ABC.
- 日本信用評價硏究所, 2001, 不動産投資ファンド(J-REIT)のJCR{格付手法}.
- 中央靑山監査法人編, 2001, 不動産投信の實務: 日本版REITの會計·稅務ディスクロ-ジャ-, 中央經濟社.
