KAPA논단

판 례 평 석

KAPA논단(2)

	李善永法學博士·鑑定評價士東義大法政大講師, 太平洋鑑定評價法人

-개별공시지가가 적정지가와 괴리되거나 서로 불균형한 경우 과세권과 재산권과의 관계-

I. 對象判決例

1. 판결의 표시

대법원 1995. 11. 21선고, 94누 15684사건(판례공보 96-85)

2. 사건의 개요

원고는 부산시 연제구 연산동 1875-65 대 106㎡와 그 지상 주택 1동 57.36㎡를 1988. 9. 24 취득하여 1991. 1. 26 양도하였고, 위 부동산 양도에 따른 양도소득세 납부를 위하여 양도당시에 적용될 기준시가인 이 사건 토지의 1990년도 개별지가 ㎡당 1,000,000원을 살펴본 바 이는 부당하게 과대 산정되었음을 알게 되었다. 그 리고, 감정평가사에게 이 사건 토지의 감정평가를 의뢰한 바 ㎡당 600,000원으로 나타났다.
원고는 1990년도 개별지가는 시가보다 과대평가 되었고, 이 점은 감정평가사의 시가평가 뿐만 아니라 그 이후년도인 1991. 1. 1 금620,000원, 1992. 1. 1 금 664,000원, 1993. 1. 1 금874,000원 등 이 사건토지의 각 개별지가와 대비하여 보 아도 명백하다고 주장하면서 재조사청구를 거쳐 행정심판을 청구하였으나 기각되 자 고등법원에 1990년도 지가결정처분 취소를 구하는 행정소송을 제기하였다. 피고 구청장은 건설교통부장관이 공고한 표준지를 기준으로 토지가격비준표를 적용하여 산정하였으므로 적법하다고 항변하고 있다. 이에 대해 법원은 원고의 청구를 기각하고 피고의 지가결정은 적법하다고 판시하였다.

3. 판결의 요지

국가·지방자치단체 등 행정기관이 토지가격을 조사함에 있어서 관계행정기관 의 합동작업 체계와 가격결정 절차 등에 관하여 필요한 사항을 정함을 목적으로 한 개별토지가격합동조사지침은 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조의 시 행을 위한 집행명령으로서 법률보충적인 구실을 하는 법규적 성질을 가지고 있는 것으로 보아야 할 것이고(대법원 1994. 2. 8선고, 93누111판결참조), 따라서 개별 토지가격의 적법성 여부는 지가공시및토지등의평가에관한법률과 개별토지가격합 동조사지침에 규정된 절차와 방법에 의거하여 이루어진 것인지 여부에 따라 결정 될 것이지 당해토지의 시가와 직접적인 관련이 있는 것은 아니므로 단지 개별지 가가 시가를 초과한다는 사유만으로 그 가격결정이 위법하다고 단정할 것은 아니 다.

Ⅱ. 同旨判決例

1. 대법원 1996. 7. 12선고, 93누 13056사건(판례월보 315-177)

개별토지가격결정의 적법여부는 원칙적으로 지가공시및토지등의평가에관한법 률과 개별토지가격합동조사지침에 규정된 절차와 방법에 의거하여 이루어진 것인 지의 여부에 따라 결정될 것이고, 당해 토지의 시가와 직접적인 관련이 있는 것 은 아니므로, 가사 개별토지가격이 시가와 차이가 있다거나 그 변동과 다르게 결 정되었다고 하더라도 단지 이러한 사유만으로 그 가격결정이 위법하다고 할 수 없는 바....,
이 사건 각 토지에 대한 지가가 과세기간 중에 상승하지 않았음에도 이와 달 리 그 개별토지가격이 증액결정되었다는 원고의 주장사유만으로는 이 사건 개별 토지가격 결정이 위법한 것이라 단정할 수 없고, 달리 그 개별토지가격이 현저하 게 불합리하거나 불공평하게 결정되었다는 점을 인정할 만한 아무런 증거가 없으 므로, 같은 취지의 원심판단은 정당하고 거기에 심리미진 내지 사실오인 등의 위 법이 있다고 할 수 없다.

2. 대법원 1996. 6. 25선고, 93누17935사건 (부동산관련 판례Ⅷ-85)

개별토지가격의 결정과정에 있어 개별토지가격합동조사지침에서 정하는 주요 절차를 위반한 하자가 있거나, 비교표준지의 선정 또는 토지가격비준표에 의한 표준지와 당해 토지의 토지특성의 조사·비교, 가격조정율의 적용이 잘못되었거 나 기타 위산·오기로 인하여 지가산정에 명백한 잘못이 있는 경우, 그 개별토지 가격결정의 위법여부를 다툴 수 있음은 물론, 표준지의 공시자가에 가격조정율을 적용하여 산출된 산정지가를 처분청이 지방토지평가위원회 등의 심의를 거쳐 가 감조정한 결과 그 결정된 개별토지가격이 현저하게 불합리한 경우에는 그 가격결 정의 당부에 대하여도 다툴 수 있다할 것이고, 이 때 그 개별토지가격이 현저하 게 불합리한 것인지 여부는 그 가격으로 결정되게 된 경위, 개별토지가격을 결정 함에 있어 토지특성이 동일 또는 유사한 인근토지 등에 대하여 적용된 가감조정 비율, 표준지 및 토지특성이 동일 또는 유사한 인근토지 등의 지가 상승률 , 당해 토지에 대한 기준년도를 전후한 개별토지가격의 증감 등 여러 사정을 종합적으로 참작하여 판단하여야 할 것이다
. ......이 사건 토지 중 역삼동826-6번지 토지를 비롯한 주변27필지의 1991년도 개별공시지가는 1990년도의 그것과 비교하여 최저 117.1%에서 최고 159.5%에해 당하는 수치로서 그 인상폭에 차이는 있으나 그 지가가 모두 상승하고 있는 점, 위 각 개별공시지가는 조사된 거래시가에 비하여는 모두 저가로 평가되어 있고, 대체로 거래시가가 높은 토지가 그 개별공시지가에 있어서도 상대적으로 높게 평 가되어 균형을 유지하고 있다고 보이는 점, 또한 이 사건토지와 특성이 유사하고 그 대상표준지 역시 동일하며 바로 인접해 있는 826-4토지 및 826-7토지와 비교 해 보면, 이 사건 토지는 가격조정율에 있어서 1.11로 우세하고 위 나머지 두 토 지는 1로 평가되었음에도 그 개별공시지가는 모두 금5,100,000원으로 조정 결정된 점, 그리고 원고들의 주장에 의하더라도 이 사건토지 주변에 있는 표준지 등의 1991년도 공시지가가 1990년도의 그것에 비하여 집단별로 26%내지 32.5%정도 상 승하였다는 것인 바, 이러한 사정에 비추어 보면 이 사건 토지를 비롯한 인근 일 대의 지가가 위 기간에 걸쳐 상승하였음을 알 수 있고, 이 사건 토지초과이득세 의 과세표준 산정시 그 기초가 된 기준시가가 지가상승율에 있어서 45.7%로서 주변토지나 위 각 표준지의 개별공시지가와 비교하여 다소 높은 편에 속한다고 하더라도 이 정도의 차이만으로는 그것이 현저하게 불합리하거나 형평을 잃은 것 이라 보기 어렵다 할 것이므로, 이와 다른 취지의 원심판단은.......개별공시지가결 정의 당부에 관한 법리를 오해한 위법이 있다.

Ⅲ. 評釋

(1)判例上의 問題

대상판례와 이와 같은 취지의 판례를 검토해 보면, 개별공시지가(이하"개별지 가"라 한다)는 시가와 차이가 있거나 변동되었다 하더라도 그 산정절차나 방법이 법령의 규정에 따른 것이면 시가와는 직접 관련이 없으므로 위법이 아니라는 것 이고, 또 개별지가가 법령의 규정에 따라 산정되었다면, 지역적·개별적 가격변동 요인과는 관계없이 변동되거나 그 상호간에 다소 불균형이 있다 하더라도 이를 위법한 것으로 하지 않고 있다.
다시 말하면, 개별지가가 법령의 규정에 따라 적법하게 산정되었다면 그것이 1)시가를 초과하거나, 2)시가에 미달되거나, 3)무단히 변동이 되거나. 4)서로간에 다소 불균형이 있거나 하더라도 이는 적법하고 이를 기초로 한 행정청의 처분 역 시 적법하다는 취지로 해석된다.
그런데, 여기서 문제인 것은 대법원의 개별지가에 대한 이러한 법적 판단이 국 가의 과세권과 개인의 재산권간에 적지 않은 갈등이 예상된다는 점이다. 즉, 법령 의 규정에 따라 엄격히 산정된 개별지가를 기초로 과세권을 행사한 결과 그것이 재산권의 본질인 가치침해를 하게 된다면 법원의 이러한 판단은 개별지가 적용에 관한 법적안정성을 기하려고 한 나머지 구체적 타당성을 결하게 되는 결과를 초 래할 수 있는 것이다.
그러면, 판례의 내용이 과연 헌법상 재산권의 가치보장 정신과 관련하여 타당 한가, 그 타당성 여부는 먼저 시가·적정지가·개별지가 등의 의미와 이들 지가 의 결정과정 등이 어떠한가 하는 데서 찾아 볼 수 있다.

(2)根據法令의 변천

개별지가 관련 판례는 1995. 12. 29 개정되기 전의 지가공시및토지등의평가에 관한법률(이하"지공법"이라 한다)과 1990. 4. 11 국무총리 훈령 제241호의 개별토 지가격합동조사지침(이하"개별지가조사지침"이라 한다)을 근거로 하고 있다. 그러 나, 현행 지공법은 종전의 개별지가 산정방법과 크게 다른 점이 없고, 단지 개별 지가 산정근거를 법률로서 명확히 하고 있을 뿐이다. 그리고 종전에는 개별토지 가격(또는 개별지가)과 개별공시지가를 혼용하였으나 개정법률에서는 사용용어를 "개별공시지가"로 명확히 통일하였다.
지공법의 개정에도 불구하고 개별지가에 관한 위 각 판례는 계속 효력이 유지 될 것으로 예상된다.

2. 時價의 意味

(1)地價槪念

토지가격 즉, 지가개념은 다의적이다. 그 결정주체에 따라서 여러 가지 유형으 로 분류되고 그 개념도 달라진다.
일반적으로 지가는 거래가격과 평가가격으로 크게 분류되며, 전자는 거래당사 자에 의하여, 후자는 일정한 평가주체에 의하여 각각 결정된다. 평가가격은 다시 실질적 의미의 평가가격과 형식적 의미의 평가가격으로 분류되는데 감정평가가격 은 전자의 대표적인 예이고, 개별지가는 후자의 대표적인 예이다. 이는 지가의 적 정성 즉 경제적 가치성 판단유무가 구분의 표준이 된다.
대상판례는 개별지가를 시가와는 직접 관련이 있는 것이 아니라 하고 있으므 로 이의 결정은 형식적 의미의 평가개념으로 보고 있다.

(2)適正地價와의 關係

판례는 시가와 개별지가의 개념을 구분하고 있다.
그러면 판례상의 시가와 지공법상 적정가격과의 관계는 어떠한가.
일반적으로 시가라고 하면 불특정 다수인간에 평균적으로 형성되는 가격을 말 하고 이를 홋가 또는 시장가격이라고도 한다. 그러나, 대법원은 소득세법시행령 제170조 제8항에서 정한 「시가」라 함은 "원칙적으로 정상적인 거래에 의하여 형성된 객관적인 교환가치를 말하는 것이지만, 그와 같은 시가를 확인하기 어려 울 때에는 객관적이고 합리적인 방법으로 평가한 가액도 시가로 볼 수 있다."라 고 하여 지공법상 적정가격의 개념과 동일시 하고 있음을 알 수 있다.
지공법상 적정가격은 "당해 토지에 대하여 자유로운 거래가 이루어지는 경우 합리적으로 성립한다고 인정되는 가격"(제2조 제2호)을 말한다. 이는 객관적 교환 가치의 평가로서 감정평가이론에 따라 결정된 가격을 의미하는 것이다.
따라서 판례상의 시가와 지공법상 적정가격과의 관계는 동일한 지가개념이며, 이는 토지의 경제적 가치성이 판단된 실질적 의미의 평가가격으로 이해할 수 있 다.

(3)個別公示地價와의 關係

개별지가는 표준지공시지가 (이하 "표준지가"라 한다)를 기준으로 토지가격비 준표(이하 "비준표"라 한다)를 사용하여 산정되며, 감정평가사의 검증·토지소유 자 등의 의견청취·토지평가위원회의 심의·건설교통부장관의 확인 등의 절차를 거쳐 결정된다.
비준표는 표준지가와 지가산정대상토지의 지가형성요인에 관한 표준적인 비교 표로서, 대량의 토지에 대한 지가를 간편하게 산정할 수 있도록 계량적으로 고안 된 간이지가 산정표이다.
그리고, 검증이라 함은 비준표를 사용하여 산정한 지가에 대하여 "감정평가업 자가 비교표준지의 선정, 토지특성조사의 내용 및 토지가격비준표의 적용 등의 타당성을 검토하여 산정지가의 적정성을 판별하고, 표준지의 공시지가, 인근개별 공시지가와의 균형 유지 기타 지가변동율 등을 종합적으로 참작하여 적정한 가격 을 제시하는 것"으로서, 이는 감정평가의 성질과는 다르고 일종의 행정지도적 성질이라 볼 수 있다.
이와같이, 개별지가는 그 산정방법이나 절차로 보아 비준표에 의한 정형화·규 격화된 지가로서 경제적 가치성의 판단과정이 결여된 형식적 의미의 평가가격인 것이다. 따라서 개별지가는 시가와는 의미를 달리하는 것이므로 시가 내지 적정 가격을 초과하거나 미달될 수 있고, 때로는 서로간에 불균형이 이루어 질 수도 있다.

3. 課稅權과의 關係

국가의 과세권은 헌법상 국민의 납세의무와 조세법률주의를 근거로 한다. 조세 법률주의는 과세요건을 명확하게 법률로 정할 것을 요구하고 있다.
조세의 부과·징수는 공정하고 공평하여야 하며, 특히 토지세의 과세요건 중 과세표준의 기초가 되는 토지가격은 일정한 평가수단에 의하여 결정된다. 그러나, 그것이 적정하지 못하거나 형평을 잃게 되면, 불공정 과세가 되고 조세평등주의 에도 어긋날 수도 있다.
조세평등주의는 국가가 조세부담이 공평하게 국민들사이에 배분되도록 법을 정하여야 할 뿐만 아니라 조세법의 해석·적용에 있어서도 모든 국민을 평등하게 취급하여야 할 의무를 진다는 일종의 과세권의 한계를 천명한 것이고, 평등하게 취급할 것을 불평등하게 취급하거나 불평등하게 취급할 것을 평등하게 취급하는 것은 사회정의에 반한다고 하는 평등의 원리에 근거를 두고 있다.
개별지가는 양도소득세·특별부가세·증여세·상속세 등의 과세표준이 되는 기준시가로 의제되며, 각종 부담금·사용료의 부과기준이 되기도 한다. 과세권의 행사는 과세관청이 직접 하는 것이 원칙이나, 개별지가의 결정은 시장·군수·구 청장의 권한이며 이러한 관계는 행정관청 상호간의 권한대리관계라고 할 수 있 다. 개별지가 결정의 법적근거에 관하여 대법원은 훈령형식으로 제정된 종전의 개별지가조사지침을 법규적 성질로 해석하여 이를 근거로 삼았으나, 1995. 12. 31 지공법 개정이후에는 제10조의2를 근거로 삼을 수 있으므로 조세법률주의 위반문 제의 시비는 해소되었다. 즉, 지공법 제10조의2에서는 개별지가는 표준지가와 균 형을 유지하도록 직접 규정하고 있고, 그 균형유지에 관하여는 비준표상의 가격 배율에 일임하고 있는 것이다.
그러나, 아무리 법률에 근거하여 개별지가가 결정된다 하더라도 그것이 시가와 차이가 있거나 균형을 이루지 못하여 개인의 권리침해가 된다면 이는 일종의 권 한남용의 범주에 속한다고 하지 않을 수 없다. 다시 말하면, 시가를 초과하거나 불균형한 개별지가의 결정은 비록 법률에 근거하였다 하더라도 이는 형식상 과세 권행사의 외형을 갖추고 있을 뿐 실질적으로는 과세권 본래의 한계를 벗어나서 과세권 행사로 시인될 수 없는 것이다. 국세기본법 제14조의 실질과세원칙, 같은 법 제15조의 신의성실의 원칙은 이러한 취지에 있다.
그리고, 대법원이 상속재산평가에 있어서 담보권이 설정된 재산의 경우 채권최 고액은 시가를 초과할 수 없다하고, 지방세법 제187조, 같은 법 시행령 제80조 제2항의 규정과 관련하여 중기에 대한 재산세 부과에 있어서 과세시가표준액은 시가를 초과할 수 없고 시가를 초과한 과세시가표준액은 그 시가를 과세표준액으 로 보아야 한다는 판결과 같이 과세표준액은 시가를 상한선으로 하고 있음을 간과할 수 없다.
그렇다면, 개별공시지가의 결정도 시가 내지 적정가격을 초과하지 않는 범위내 에서 서로 균형을 이루게 하는 것이 타당하다 할 것이다.

4. 財産權과의 關係

(1) 財産權의 本質

헌법 제23조 제1항에서 규정하고 있는 재산권보장의 본질은 개인에게 재산을 소유할 자유와 그 소유재산의 사용·수익·처분의 자유를 향유케 하는 것이고, 더 나아가 소유재산의 정당한 가치까지도 향유케 하는 것이다. 특히 토지가 재산 권의 객체가 되는 경우에 소유토지의 정당한 가치를 향유하는 권리를 토지가치권 이라 한다. 이에근거하여 국가는 개인의 토지가치권 보장을 위해서 뿐만아니라 경제적·행정적 목적을 위해서도 일정한 토지평가수단을 통하여 적정지가를 형성 시킬 의무를 진다.
지공법상 토지평가수단으로는 감정평가제도와 지가산정제도를 두고 있지만 정 작 재산권의 가치보장은 적정가격 평가를 원칙으로 하는 감정평가제도의 운영여 하에 달려있다고 하여도 과언이 아니다. 따라서 개별지가는 행정목적의 필요수단 은 될 수 있을지 몰라도 그것이 토지의 정당한 가치로서 인정되지 않는 한 재산 권의 가치보장수단은 될 수 없다 하겠다.

(2) 土地價値權의 侵害

① 侵害內容

토지가치권의 침해는 실체적 권리의 침해와는 달리 이미 정상적으로 형성되어 있는 토지가격을 초과하거나 미달 적용되는 경우와 장래 정상적인 토지가격의 형 성을 방해하거나 토지가격 상호간의 불평등한 적용이 있는 경우를 말한다. 전자 를 절대적 침해, 후자를 상대적 침해라 한다.
가령, 대상판례에서 부산시 연제구 연산동1875-65번지의 1990년도 개별지가는 1,000,000원/㎡이고, 감정평가액이 600,000원/㎡인 경우 개별지가를 과세표준으로 하여 과세하였다면 이는 시가를 초과한 것으로서 토지가치권의 절대적 침해가 되 는 것이다. 물론 감정평가액의 적정성 여부는 별개 문제이지만 현실적으로는 그 적정성의 추정이 인정되고 있다.

② 侵害事由

개별지가는 표준지가를 기준으로 비준표를 사용하여 산정되지만 그 산정지가 가 반드시 부적정하거나 불합리한 것이 아니라 적정지가 수준이 될 수도 있다. 그러나. 개별지가가 부적정하게 되면 토지가치권이 침해됨은 의문의 여지가 없다. 개별지가가 부적정하게 되는 이유는 여러 가지이겠지만 대체로 1)표준지가의 적용이 불합리한 경우, 2)토지특성의 조사·판단이 잘못된 경우, 3)비준표상의 비 교항목이 가격형성요인을 일일이 반영하지 못하는 경우, 4)가격배율이 불합리한 경우, 5)토지이용상황·공공사업시행 기타 가격형성요인의 변경이 그때 그때 적 절히 반영되지 못하는 경우, 6)부적정한 개별지가를 수정·변경없이 그대로 두는 경우 등을 예로 들 수 있다.
대상 판례에서와 같은 취지의 1996. 6. 25 역삼동 826-6번지 토지에 대한 개별 지가 사건도 당해 토지주변에 어떤 행정적·사회적 지가변동요인이 있어서 상승 된 것이 아니라 기술한 개별지가가 부적정해진 사유로 인하여 무단히 상승된 것 으로 추측할 수 있다. 이러한 사유로 인하여 무단히 상승된 개별지가 또는 형평 성이 결여된 개별지가를 과세목적에 적용한다면 이는 토지가치권의 상대적 침해 가 되는 것이다.

이상에서 시가를 초과하거나 무단히 변동된 개별지가의 결정은 그 산정방법· 절차에 관한 법령의 규정에 적합하면 위법이 아니라고 한 대법원의 1995. 11. 21 선고, 94누15684사건을 과세권과 재산권과의 관계를 중심으로 검토하여 보았다. 결론적으로 말하면 이 사건 판결과 이와 같은 취지의 사건 판결은 권리남용법 리나 재산권의가치보장 법리상 찬성할 수 없으며, 향후 판례의 변경이 있어야 할 것으로 생각된다.

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